Giáo trình Luật hành chính so sánh - Nguyễn Thị Bích Ngọc

Nội dung text: Giáo trình Luật hành chính so sánh - Nguyễn Thị Bích Ngọc

1. TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA Chủ biên Nguyễn Thị Bích Ngọc GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH SO SÁNH Vinh – 2011 1
2. TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA Chủ biên Nguyễn Thị Bích Ngọc GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH SO SÁNH (Giáo trình đào tạo từ xa) Vinh - 2011 2
3. Phân công biên soạn: - Chủ biên: Nguyễn Thị Bích Ngọc - Các tác giả: Nguyễn Thị Bích Ngọc : Chương 1 đến Chương 3. 3
4. MỤC LỤC CHƯƠNG 1 3 LUẬT HÀNH CHÍNH SO SÁNH VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH NƯỚC NGOÀI 3 1.Luật hành chính so sánh 3 2 . Khái quát về Luật hành chính nước ngoài 3 CHƯƠNG 2 9 BỘ MÁY HÀNH CHÍNH MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 9 CHÍNH QUYỀN TỰ QUẢN MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 9 1. Những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và quản lý lãnh thổ 9 2. Bộ máy hành chính trung ương 10 3. Bộ máy hành chính Nhật Bản 19 4. Bộ máy hành chính địa phương ở một số nước trên thế giới 20 CHƯƠNG 3 29 CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC NHÀ NƯỚC 29 1. Các mô hình công vụ, công chức trên thế giới 29 2. Quan niệm về công chức của một số nước trên thế giới 40 TÀI LIỆU THAM KHẢO 44 4
5. CHƯƠNG 1 LUẬT HÀNH CHÍNH SO SÁNH VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH NƯỚC NGOÀI 1. LUẬT HÀNH CHÍNH SO SÁNH 1.1. Định nghĩa Luật hành chính được hiểu với ba góc độ khác nhau: một ngành luật, một khoa học, một môn học vì vậy Luật hành chính so sánh (luật hành chính đối chiếu) là một khoa học so sánh các hệ thống pháp luật khác nhau, truyền thống pháp luật và văn hóa pháp lý giữa các quốc gia, khu vực để tìm ra những tương đồng, khác biệt, các quy luật của sự điều chỉnh pháp luật đối với tổ chức và hoạt động hành chính nhà nước. 1.2. Mục đích của luật hành chính so sánh Trong xu hướng hội nhập và mở cửa, luật so sánh nói chung và luật hành chính so sánh nói riêng giúp chúng ta hiểu được văn hóa pháp lý, các trường phái pháp luật, pháp luật của các quốc gia khác để so sánh đối chiếu với văn hóa pháp lý, trường phái khoa học luật học và pháp luật trong nước nhằm để bổ sung cho những nhận thức khoa học và nhằm hoàn thiện pháp luật trong nước phù hợp với xu hướng phát triển của pháp luật thế giới. Luật so sánh là cầu nối giữa các nền văn minh pháp luật của các quốc gia trên thế giới để tạo điều kiện cho pháp luật các quốc gia "xích lại gần nhau" tránh những xu hướng dị biệt, bảo thủ trong nhận thức luận và trong thực tiễn pháp lý. Sử dụng những quan điểm khoa học, tập quán pháp luật thế giơi. 1.3 Đối tượng và phương pháp nghiên cứu của luật hành chính so sánh + Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luật hành chính so sánh: - Các khái niệm, quan điểm khoa học, trường phái khoa học của các hệ thống pháp luật lớn trên thế giới. - Nghiên cứu pháp luật hành chính thực định của các nước khác nhau. + Phương pháp nghiên cứu Để so sánh giữa các nền văn minh pháp lý, pháp luật thực định của các quốc gia, luật hành chính so sánh sử dụng các phương pháp nghiên cứu chung của khoa học xã hội, đặc biệt coi trọng phương pháp so sánh, phân tích để đánh gía các hệ thống pháp luật trên cơ sở đối chiếu với một hệ thống pháp luật nào đó; so sánh, phân tích đánh giácác quy định và các chế định pháp luật tương đồng của các quốc gia. 2. KHÁI QUÁT VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH NƯỚC NGOÀI 2.1. Quan niệm về luật hành chính Nhìn lại lịch sử xã hội có nhà nước, thì nhà nước được hình thành trên cơ sở mô phỏng một tổ chức quân sự. Bộ máy hành chính và cách điều hành cũng mang dáng dấp đó. Vì vậy sự ra đời và phát triển của luật hành chính gắn liền với sự tồn tại của nhánh quyền lực hành pháp, với bộ máy hành chính, với sự cai quản của nhà nước đối với các quá trình xã hội . Ngày nay luật hành chính luôn được coi là một bộ phận pháp luật quan trọng của mọi quốc gia trên thế giới. Trong khoa học luật học các nước, có nhiều quan niệm khác nhau xung quanh khái niệm luật hành chính. Các nước Anh- Mỹ, luật hành chính được khái quát hóa " là tổng thể các quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền và trật tự hoạt động của các cơ quan hành chính, hoạt động kiểm tra của Tòa án đối với các cơ quan hành chính. Với quan niệm này các quy phạm pháp luật Luật hành chính bao gồm hai bộ phận: Bộ phận thứ nhất gồm các quy phạm tác động ra bên ngoài , có nghĩa điều chỉnh các quan hệ xã hội giữa cơ quan hành chính với công dân, tổ chức. 5
6. Bộ phận thứ hai gồm các quy phạm pháp luật điều chỉnh tổ chức và quan hệ nội bộ giữa các bộ phận cấu thành của cơ quan hành chính, của hệ thống hành chính nhà nước. Bộ phận thứ ba là hoạt động tài phán hành chính. Các chuyên gia pháp luật Mỹ rất quan tâm đến bộ phận thứ nhất, coi đó là các quy phạm pháp luật để bảo vệ công dân khỏi sự tuỳ tiện của bộ máy hành chính công quyền. Do đó luật hành chính được coi là lĩnh vực pháp luật để kiểm tra hoạt động hành chính mà không phải là luật được thiết lập chỉ để cho nền hành chính.(Đây là quan niệm khác căn bản với quan niệm về Luật hành chính ở các nước xã hội chủ nghĩa là Luật hành chính là ngành luật về quản lý nhà nước). Trong khoa học luật học Mỹ khi đề cập đến tố tụng hành chính các luật gia đều coi công dân là trung tâm của toàn bộ quá trình tố tụng chứ không phải cơ quan hành chính. Do đó quyền tham gia tố tụng của cá nhân và quyền của luật sư tham gia bảo vệ các quyền công dân được chú trong hàng đầu. Như vậy, có thể nhận thấy rằng các nhà luật học Mỹ luôn xuất phát từ lợi ích của người dân để tìm cách "chống lại" quyền lực, để hạn chế lạm quyền của hành chính. Đối tượng điều chỉnh Luật hành chính Pháp Trong các công trình khoa học về Luật hành chính của Pháp thường không đưa ra những định nghĩa về luật hành chính. Để xác định đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính thường sử dụng phương pháp loại trừ, trước hết là những quan hệ xã hội gắn liền với hoạt động kinh doanh của cá nhân, quan hệ liên quan đến định đoạt tài sản và quan hệ về tài sản giữa cơ quan nhà nước với cá nhân là đối tượng điều chỉnh của luật tư, mà trước hết là luật dân sự. Luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực luật công, mà chủ thể bắt buộc trong quan hệ đó là cơ quan hành chính. Xuất phát từ quan niệm hoạt động hành chính bao gồm hai nội dung: hành chính điều hành và hành chính tài phán nên đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính ở Pháp bao gồm hai bộ phận: Thứ nhất: toàn bộ lĩnh vực tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính và những người có chức vụ của các cơ quan hành chính. Thứ hai: tổ chức và hoạt động của các Tòa án hành chính- cơ quan xét xử các vụ việc hành chính mà một bên trong quan hệ tranh chấp là cơ quan hành chính. Luật hành chính Vương quốc Anh. Trong một thời gian dài ở nước Anh , luật hành chính không được coi là ngành luật độc lập. Vào những năm cuối của thế kỷ XIX, nhà nước can thiệp rất ít vào các lĩnh vực đời sống xã hội, nhưng vào thế kỷ XX, số lượng các cơ quan hành chính nhà nước và số lượng công chức nhà nước tăng lên một cách đáng kể và kết quả là một loạt các văn bản pháp luật quy định về về tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính đã hình thành và phát triển. Từ đó mà hình thành một lĩnh vực pháp luật hành chính. Đối tượng điều chỉnh luật hành chính Italia. Italia là nước có nền pháp luật thuộc hệ thống luật La mã- Giéc manh, luật hành chính được coi là một ngành luật độc lập có đối tượng điều chỉnh là: những hoạt động của các cơ quan thuộc hệ thống hành chính công (hành chính nhà nước). Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính Liên bang Xô viết Có thể nói Luật hành chính Xô viết (Liên Xô) là mô hình khuôn mẫu cho luật hành chính các nước xã hội chủ nghĩa trước đây có ảnh hưởng mang tính quyết định đến luật hành chính các nước xã hội chủ nghĩa trước đây. Điều này được lý giải bởi đặc điểm của đời sống chính trị, kinh tế của các nước xã hội chủ nghĩa. 6
7. Do chế độ chính trị xã hội chủ nghĩa nên bên cạnh bộ máy nhà nước còn có bộ máy của Đảng cộng sản, của công đoàn, đoàn thanh niên , các tổ chức này trong một phạm vi nhất định cũng trực tiếp thực hiện các hoạt động mang tính nhà nước. Vì vậy luật hành chính Xô viết có đối tượng điều chỉnh là các quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành phát sinh trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan chấp hành và điều hành của cơ quan quyền lực nhà nước; các quan hệ xã hội mang tính chất chấp hành và điều hành phát sinh trong tổ chức nội bộ và hoạt động của các cơ quan khác của nhà nước; các quan hệ xã hội mang tính chất chấp hành và điều hành phát sinh trong tổ chức, hoạt động của các tổ chức xã hội khi được nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành (quan niệm này tương tự như quan niệm về luật hành chính ở nước ta hiện nay). Ngày nay do chế độ chính trị đã thay đổi, Liên bang Xô viết xụp đổ, nhưng các nhà khoa học Nga vẫn đi theo hướng nghiên cứu trước đây. 2.2. Nguồn của luật hành chính Nguồn của luật hành chính các nước rất đa dạng phức tạp, không thuần khiết tuỳ thuộc vào truyền thống pháp lý của các quốc gia, tuỳ thuộc vào pháp luật quốc gia đó theo dòng nào, thuộc hệ thống pháp luật nào. - Nguồn luật hành chính cộng hoà Pháp Nguồn cơ bản của luật hành chính Cộng hoà Pháp bao gồm: Hiến pháp, các đạo luật, các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước và quyết định của Tòa án, trong đó chủ yếu là quyết định của Toà án hành chính. Về mặt pháp lý thì Tòa án không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng thông thường khi đưa ra các bản án các quan toà thuộc Hội đồng nhà nước (cơ quan xét xử cấp cao nhất của Pháp) thường đưa ra các quy định mới khi cho rằng các văn bản pháp luật còn thiếu, không đầy đủ, nếu các quy định đó là đúng đắn sẽ có thể được áp dụng đối với các trường hợp tương tự và được các Tòa án cấp dưới áp dụng để giải quyết các vụ việc tương tự. Như vậy, các văn bản này mặc nhiên trở thành văn bản quy phạm pháp luật. Hiến pháp hiện hành của nền Cộng hoà thứ V theo hướng giảm quyền lực của cơ quan đại diện, tăng quyền lực của Tổng thống và Chính phủ. Tổng thống và Chính phủ có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Tổng thống có thể được Quốc hội trao quyền ban hành văn bản (sắc luật) để sửa đổi, thậm chí thay thế các luật. Luật hành chính cộng hoà Pháp cũng như luật hành chỉnh của các quốc gia khác được tạo bởi vô số các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở các cấp khác nhau ban hành (Tổng thống, Chính phủ, các Bộ, các Tổng cục Tỉnh trưởng, Chủ tịch Hội đồng vùng, xã trưởng) và không có bộ luật như kiểu Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự, mà chỉ có các Tổng tập luật lệ, nhưng với tên gọi là bộ luật, nên nhiều người nhầm tưởng rằng đó là Bộ luật hành chính. - Nguồn luật hành chính Mỹ Nguồn luật hành chính Mỹ gồm Hiến pháp liên bang, Hiến pháp của Bang, các đạo luật Liên bang, các đạo luật của Bang, quyết định của Toà án, các văn bản của cơ quan hành chính. Hiến pháp Liên bang và Hiến pháp các Bang là luật cơ bản, nhưng không trực tiếp xác lập các nguyên tắc chung, cũng như các quy phạm luật hành chính. Nguồn của luật hành chính là do cơ quan lập pháp Liên bang, của từng Bang, Tòa án thiết lập, nhiều khi vượt khỏi khuôn khổ của Hiến pháp. Đối với luật hành chính, các quy định của Hiến pháp chỉ có ý nghĩa như là những quy tắc giới hạn khuôn khổ hành động, đặt ra những giới hạn mà cơ quan lập pháp khi ban hành các văn bản 7
8. quy phạm pháp luật luật hành chính không thể vi phạm, đặt ra khuôn khổ của nền hành chính và giới hạn của Tòa án khi giám sát cơ quan lập pháp và hành chính. Nước Mỹ rất đề cao nguyên tắc phân quyền nhưng thực tế vẫn không cản trở được cơ quan lập pháp khi họ muốn trao cho hệ thống hành chính một phần thẩm quyền lập pháp, tư pháp. Do đó tính tối cao của Hiến pháp trong mối tương quan với các quy phạm luật hành chính chỉ mang tính ước lệ. Để trật tự hóa các hoạt động của cơ quan hành chính, năm 1946 Luật về thủ tục hành chính đã được ban hành. Luật này quy định các tài liệu, văn bản của cơ quan hành chính phải được công bố và công dân cưó quyền tiếp cận, quy định về những nguyên tắc công khai hóa hoạt động hành chính và kiểm tra của cơ quan tư pháp đối với các quyết định hành chính. Do đó Luật này được gọi là" luật cơ bản của ngành luật hành chính". Năm 1996, Quốc hội Mỹ đã tiến hành pháp điển hóa phần thứ năm của Bộ tổng luật Mỹ với tên gọi "Tổ chức của Chính phủ và công chức". Trong đó bao gồm 3 nội dung: các cơ quan nói chung; quản lý công vụ dân sự; công chức. Nhưng các quy định về tổ chức, thẩm quyền của từng cơ quan hành chính nhà nước rất nghèo nàn, được quy định rải rác trong 49 phần còn lại của Bộ tổng Luật. Trên cơ sở Luật về thủ tục hành chính của Liên bang, các Bang đều ban hành Luật thủ tục hành chính riêng. Toà án có vai trò rất lớn trong việc thiết lập các quy phạm luật hành chính. Thông qua việc giải thích Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật, Tòa án đã thừa nhận việc chuyển giao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và quyền tư pháp cho cơ quan hành chính. Tòa án còn sáng tạo luật nội dung và luật thủ tục cho hoạt động hành chính. Hoạt động sáng tạo pháp luật của các Tòa án Mỹ rất phát triển vào những năm 60, đã bác bỏ lý thuyết đặc quyền của các cơ quan hành chính các Bang, mà theo lý thuyết đó cơ quan hành chính không phải chụi trách nhiệm vật chất về những thiệt hại do các nhân viên hành chính gây nên. Chính Tòa án là cơ quan đã mở rộng phạm vi các chủ thể có quyền khiếu kiện quyết định hành chính của cơ quan hành chính. Một loại nguồn phổ biến và quan trọng của luật hành chính Mỹ là các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính, chiếm tỷ trọng lớn so với các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan lập pháp và tư pháp ban hành. Tổng thống có thể ban hành các sắc lệnh, các Chương trình cải tổ, mặc dù các văn bản của Tổng thống được ban hành trên cơ sở của luật, nhưng các Chương trình của Tổng thống có thể làm thay đổi phạm vi, hiệu lực của pháp luật hiện hành. Ví dụ năm 1918 bộ máy hành chính được tổ chức lại bằng một văn bản của Tổng thống; năm 1953 Bộ Y tế, giáo dục và phúc lợi xã hội được thành lập bằng một văn bản của Tổng thống. - Nguồn của Luật hành chính Vương quốc Anh. Do đặc trưng của nước Anh là nước không có Hiến pháp thành văn nên nguồn của Luật hành chính Vương quốc Anh bao gồm các luật mang tính chất hiến pháp và các luật thường; tập quán pháp; quyết định của Tòa án về các vụ việc cụ thể và các văn bản quy phạm pháp luật hành chính. Các Luật mang tính Hiến pháp có liên quan trực tiếp đến hoạt động hành chính phải kể đến Luật về Habeas Corpus năm 1679, Luật về các quyền năm 1689. Các văn bản này quy định nghĩa vụ của các cơ quan hành chính phải tuân thủ và tôn trọng các quyền sống, tự do và sở hữu của công dân. Luật về uỷ quyền lập pháp năm 1946 quy định trình tự thông qua và công bố các văn bản quy phạm pháp luật hành chính được ban hành theo uỷ quyền của Nghị viện. 8
9. Luật về Tòa án và hoạt động điều tra năm 19958 được thay thế sau đó bằng luật cùng tên năm 1971 là luật tổng quát đầu tiên quy định về tổ chức và hoạt động của hệ thống tài phán hành chỉnh của Anh quốc bao gồm các Toà án hành chính và hoạt động điều tra của các Bộ; Luật kiện lên Nữ hoàng năm 1947. Các tập quán pháp có vai trò quan trọng trong hệ thống nguồn của luật hành chính Vương quốc Anh. Các quyết định của Toà án về giải quyết các khiếu kiện của công dân đối với các hành vi, hoạt động của cơ quan hành chính trở thành khuôn mẫu (án lệ) cho việc giải quyết các vụ việc tương tự. Nguồn cơ bản của luật hành chính là các văn bản quy phạm pháp luật hành chính: Lệnh của Nữ hoàng, các quyết định, thông tư, chỉ thị của Bộ trưởng và các cơ quan hành chính khác, các văn bản của cơ quan tự quản địa phương và các quyết định hành chính cụ thể về các vụ việc cụ thể sau đó trở thành án lệ hành chính. CÂU HỎI ÔN TẬP 1. Trình bày đối tượng và phương pháp nghiên cứu luật hành chính so sánh. 2. Phân tích đối tượng điều chỉnh của luật hành chính pháp. 3. Phân tích đối tượng điều chỉnh của luật hành chính vương quốc Anh. 4. Phân tích đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính Liên bang Xô Viết. 9
10. CHƯƠNG 2 BỘ MÁY HÀNH CHÍNH VÀ CHÍNH QUYỀN TỰ QUẢN CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 1. NHỮNG NGUYÊN TẮC CƠ BẢN TRONG TỔ CHỨC VÀ QUẢN LÍ LÃNH THỔ Tổ chức chính quyền trung ương và địa phương các nước châu Âu và Anh- Mỹ được dựa trên cơ sở tư tưởng lý thuyết: tập quyền, tản quyền, phân quyền. Nội dung nguyên tắc tập quyền thể hiện ở những điểm cơ bản sau: + Chính quyền trung ương là cơ quan duy nhất nắm giữa, quyết định điều hành các công việc quốc gia. Cơ quan hành chính trung ương điều khiển, kiểm soát mọi hoạt động của cơ quan cấp dưới, khi áp dụng triệt để nguyên tắc này chỉ có chính quyền trung ương mới có tư cách là những pháp nhân công quyền. Để cai quản ở địa phương chính quyền trung ương đặt các quan chức cai trị ở địa phương, do đó ở địa phương tồn tại một chính quyền kép bao gồm chính quyền trung ương đóng tại địa phương và chính quyền tự quản địa phương. Toàn bộ hoạt động hành chính được điều hành theo hệ thống dọc. Việc áp dụng nguyên tắc này cũng có những ưu điểm, hạn chế nhất định. Ưu điểm: bảo đảm sự thống nhất trong quản lý đất nước, chống được khả năng cát cứ địa phương, ngành, có khả năng giải quyết được những mâu thuẫn giữa địa phương và trung ương, có khả năng tập trung phối hợp để giải quyết các vấn đề chiến lược, dung hoà được lợi ích trái ngược giữa các địa phương, tập trung được các phương tiện tài chính, kỹ thuật và nhân lực khi cần thiết đặc biệt là trong những điều kiện chiến tranh sẩy ra. Nhược điểm: chính quyền trung ương xa dân dễ dẫn đến quan liêu trong việc đưa ra và thực hiện các chính sách; bộ máy trung ương cồng kềnh, nhiều tầng, quá tải trong công việc, không có khả năng giải quyết kịp thời các vấn đề phát sinh ở địa phương, mất dân chủ, không phát huy được tính chủ động sáng tạo của địa phương và sự thạm gia của nhân dân vào quản lý. + Phân quyền Phân quyền như là nguyên tắc nền tảng trong tổ chức quyền lực của các nhà nước phương tây, Anh- Mỹ với những biến thể khác nhau. Có hai hình thức phân quyền Phân quyền theo chiều ngang (phân quyền theo chức năng) là sự phân công chức năng, phân định thẩm quyền giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước: lập pháp, hành pháp, tư pháp; phân quyền giữa các cơ quan, công chức giữa các chức vụ quản lý đối với ngành, lĩnh vực. Từ góc độ phân công lao động quyền lực thì phân quyền là sự phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan nhà nước để chống độc quyền. Phân quyền theo chiều dọc- phân quyền giữa trung ương và địa phương. Trung ương chuyển giao nhiệm vụ quyền hạn của mình cho các tổ chức cộng đồng lãnh thổ thực hiện và công nhận quyền tự quản của chính quyền địa phương ở các cấp hành chính lãnh thổ; các đơn vị chính quyền địa phương là những pháp nhân công quyền có quyền tự chủ về tài chính, có ngân sách riêng, tự quyết định giải quyết các vấn đề có ý nghĩa cộng đồng, chính quyền địa phương tự quản; để bảo đảm một trật tự nhất định chính quyền trung ương kiểm soát chính quyền địa phương thông qua chế độ phê chuẩn, đình chỉ hay bãi bổ văn bản . 10
11. Chế độ phân quyền có ưu điểm: đảm bảo quyền lợi, nhu cầu phát triển của địa phương, có khả năng tính đến mọi đặc thù của địa phương, bảo đảm chế độ dân chủ, bênh vực được quyền lợi của địa phương, giảm bớt được sự cồng kềnh của bộ máy hành chính trung ương tạo điều kiện giải phóng chính quyền trung ương khỏi những công việc cụ thể để tập trung giải quyết những vấn đề chiến lược. Bên cạnh đó chế độ phân quyền cũng có những hạn chế nhất định: tính chuyên môn hóa thấp, dễ dẫn đến cát cứ, không bảo đảm được lợi ích chung của quốc gia. + Tản quyền. Dể khắc phục những nhược điểm của tập quyền người ta áp dụng chế độ tản quyền: Nguyên tắc tản quyền như là biến thể của tập quyền và phân quyền. Nội dung của nó thể hiện ở chỗ chính quyền trung ương thừa nhận tự quản của chính quyền địa phương, chính quyền trung ương chuyển quyền lực của mình cho các địa phương và cử đại diện của mình về các địa phương để thực hiện các công việc nhà nước và cũng là để kiểm soát chính quyền địa phương. Ưu điểm của chế độ này thể hiện ở chỗ làm cho bộ máy nhà nước ở trung ương giảm được sự quá tải công việc trong các công sở; tạo điều kiện để chính quyền trung ương gần dân và có khả năng dung hoà lợi ích giữa địa phương và trung ương. Nhược điểm là chính quyền địa phương vẫn bị lệ thuộc nhiều vào trung ương (có nơi các quan chức địa phương do chính quyền trung ương bổ nhiệm) nhưng cũng có xu hưướng ngược lại là các quan chức của chính quyền trung ương lại bị chi phối bởi chính quyền địa phương, dẫn đến tình trạng lạm quyền của chính quyền địa phương, gây sự cách biệt sâu sắc giữa các địa phương. Mỗi một chế độ tập quyền, tản quyền và phân quyền đều có những ưu điểm và nhược điểm nên trong thực tế người ta áp dụng cả ba chế độ này và vận dụng nó vào những lĩnh vực, thời đại lịch sử khác nhau. Ngày nay các nước phát triển rất đề cao sự tự quản của chính quyền địa phương. 2. BỘ MÁY HÀNH CHÍNH TRUNG ƯƠNG 2.1 Bộ máy hành chính trung ương Mỹ. * Bộ máy hành chính nước Mỹ bao gồm: Tổng thống, các bộ , những nha độc lập , các hiệp hội chính phủ và những cơ quan khác. Cơ quan hành chính nước Mỹ gồm những cơ quan không thực hiện những chức năng quân sự, chính trị hoặc đối ngoại và là những cơ quan có quyền hạn đưa ra những quyết định trong quan hệ đến địa vị pháp lý của các cá nhân, nghĩa là có thể giải quyết những vấn đề về quyền và nghĩa vụ của công dân. Việc thừa nhận một cơ quan nào đó là cơ quan hành chính có tư cách là cơ quan hành chính dẫn đến hậu quả pháp luật quan trọng vì nếu được xác định là cơ quan hành chính thì hoạt động của nó phải được thực hiện trong phạm vi những thủ tục được qui định bởi pháp luật về thủ tục hành chính , theo đó cơ quan hành chính có quyền tham gia vào tố tụng hành chính với mục đích bảo vệ lợi ích của cơ quan và có quyền kiện ra Tòa án khi cần thiết. Theo Hiến pháp nước Mỹ quyền hành pháp được trao cho Tổng thống. Tổng thống cùng với Quốc hội thiết lập nên bộ máy hành pháp; thành lập các cơ quan liên bang, bổ nhiệm những người đứng đầu các bộ , nha; những người lãnh đạo của các nha độc lập và các tổ chức Chính phủ và người có chức vụ cao nhất khác, lãnh đạo hoạt động của chúng. Ngoài ra Tổng thống còn được Quốc hội trao quyền lực hành chính- quyền sáng tạo quy phạm rất rộng rãi, trong số đó có thể làm thay đổi địa vị pháp lý của các cá nhân. 11
12. Trên cơ sở các quyền được uỷ quyền Tổng thống lại có thể uỷ quyền cho những người đứng đầu của các bộ và các nha độc lập và các người có chức vụ khác để thực hiện quyền hành pháp. Hiện nay ở Mỹ có 14 bộ ở cấp liên bang . Bộ ngoại giao và Quốc phòng thực hiện chức năng quân sự, ngoại giao chính trị không xếp vào cơ quan hành chính, 12 bộ còn lại là cơ quan hành chính . Các cục, vụ , công sở là những bộ phận cơ cấu của các bộ, cũng có thể là những cơ quan hành chính nếu như chúng được trao quyền hạn xác định địa vị pháp lý của những cá nhân bằng việc ban hành những quyết định và những mệnh lệnh quy phạm do Bộ trưởng uỷ quyền. Hiện nay ở cấp liên bang có gần 100 nha độc lập, nhưng không phải tất cả đều là cơ quan hành chính, vì không phải tất cả chúng đều được trao quyền hạn xác định địa vị pháp lý của các cá nhân Những nha độc lập quan trọng nhất là những cơ quan hành chính có thể được chia thành 3 nhóm: chính trị , kinh tế, xã hội. Quan trọng nhất trong số những nha chính trị là Uỷ ban về các quyền công dân và Uỷ ban liên bang về bầu cử. Trong số những nha về kinh tế là: Uỷ ban thương mại liên bang và Uỷ ban về việc buôn bán có thời hạn (nhằm bảo vệ cạnh tranh và thực tiễn thương mại có danh dự); hệ thống dự trữ liên bang ; Uỷ ban tiền tệ và hoạt động mậu dịch; ngân hàng xuất nhập khẩu ; hành chính quốc gia về các cộng đồng tín dụng ; hành chính quốc gia về tín dụng trang trại; Uỷ ban điều chỉnh hạt nhân ; Uỷ ban điều chỉnh năng lượng liên bang ; Uỷ ban buôn bán thương mại giữa các bang: Uỷ ban hàng hải liên bang: Uỷ ban kênh Panama: Uỷ ban liên bang về liên lạc, bưu điện. Trong số những nha xã hội quan trọng nhất gồm: Nha về bảo vệ môi trường ; Hội đồng quốc gia về các quan hệ lao động; Uỷ ban về việc bảo vệ các khả năng như nhau đối với việc thực hiện lao động; Hội đồng trọng tài quốc gia: thuộc về quản lý hưu trí, tiền hưu; Hội đồng bảo vệ hệ thống phục vụ (điều chỉnh giữa các công nhân và những người sử dụng lao động); Hội đồng quốc gia về an toàn giao thông; Uỷ ban về an toàn và bảo vệ sức khoẻ trong sản xuất; Uỷ ban về an toàn hàng hoá tiêu dùng. Những nha độc lập này và các nha khác là các cơ quan hành chính về nguyên tắc , độc lập khỏi các bộ về mặt tổ chức và sử dụng sự độc lập tương đỗi thậm chí trong quan hệ với cả Tổng thống. Tổng thống là người bổ nhiệm các quan chức cấp cao của Bộ, Nha sau khi có sự phê chuẩn của Thượng nghị viện. Để hạn chế sự chi phối của Đảng cầm quyền và bảo đảm sự liên tục trong lãnh đạo của các Nha nên những người lãnh đạo các nha được bổ nhiệm có thời hạn 7 năm và mỗi lần bổ nhiệm chỉ bổ nhiệm mới một bộ phận các quan chức của nha. Những nha độc lập trực tiếp báo cáo không phải cho Tổng thống, mà cho Quốc hội. Nhưng mặt khác, Tổng thống và các cơ quan trực thuộc Tổng thống của quyền hành pháp nắm một loạt những phương pháp gián tiếp để tác động đối với hoạt động của các nha độc lập thông qua cơ chế duyệt các dự án về ngân sách; sự kiểm tra của Bộ tư pháp, các nha phải gửi các kiến nghị lập pháp và các nhận định về các dự thảo luật do các đại biểu Quốc hội đưa ra vào Cục ngân sách - hành chính trực thuộc Tổng thống; Tổng thống bổ nhiệm Chủ tịch của ban lãnh đạo tập thể của những nha độc lập quan trọng nhất. 12
13. Các nha không có quyền hạn xét xử và sáng tạo quy phạm pháp luật, ban hành những quyết định về các quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, mà chủ yếu là nghiên cứu, kế hoạch, tư vấn, phối hợp, hành chính - tài chính và các chức năng khác. Các cơ quan hành chính ở Mỹ là quan trọng nhất trong tất cả các cơ quan hành pháp, chúng thực hiện chức năng tổ chức thực hiện những quyết định chính trị do cơ quan lập pháp đưa ra, cũng như áp dụng pháp luật đối với công dân. 2.2. Bộ máy hành chính trung ương Vương quốc Anh Vương quốc Anh là nhà nước quân chủ lập hiến nên Nữ Hoàng là người đứng đầu bộ máy nhà nước nói chung và đứng đầu nhánh quyền lực hành pháp, do đó ngoài Nữ hoàng, cơ quan hành pháp của nước Anh bao gồm Thủ tướng, Nội các, Chính phủ, Hội đồng cơ mật, các bộ và các nha (cục) . Bộ máy hành chính trung ương của Vương quốc Anh tổ chức rất phức tạp với nhiều thiết chế thể hiện mối tương quan của chế độ cộng hoà vầ chế độ quân chủ, tạo ra một cơ chế kiềm chế, kiểm soát lẫn nhau giữa có thiết chế của quyền hành pháp. Thủ tướng là cố vấn chính của Nữ hoàng, chức vụ này xuất hiện vào năm 1721 nhưng chỉ được ghi nhận chính thức vào luật ban hành vào năm 1917. Thủ tướng có vị trí đặc biệt trong hệ thống hành pháp vì Thủ tướng là thủ lĩnh đảng đa số ở trong Nghị viện. Thủ tướng đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo hoạt động của Nội các, các bộ và các nha trung ương, ở khía cạnh này theo nhận xét của các học giả Canada thì không một thủ tướng nước nào trong thế giới tư bản có được vị trí, quyền lực như Thủ tướng Vương Quốc Anh. Thủ tướng quyết định cơ cấu của Nội các, số lượng , vị trí các bộ, bổ nhiệm các bộ trưỏng, các nha trung ương và các nhà lãnh đạo chính khác của các bộ và các nha, những thẩm phán cao cấp, các chỉ huy cao cấp của lực lượng vũ trang và những chức vụ khác. Hiện nay nội các gồm gần 20 thành viên, bao gồm Thủ tướng, Chủ tịch thượng nghị viện, Bộ trưởng tài chính, các thư ký Nhà nước (các Bộ trưởng) nội vụ, ngoại vụ, quốc phòng, thương mại và công nghiệp, những người có chức vụ quan trọng nhất khác của Nhà nước theo sự lựa chọn của Thủ tướng. Nội các về hình thức có thể hiểu như là cơ quan thường vụ của Chính phủ, gồm những nhân vật Bộ trưởng quan trọng của Chính phủ. Nội các có chức năng: - Trình Nghị viện phương án cuối cùng của chính sách. - Kiểm tra sự phù hợp của hoạt động của các cơ quan hành pháp với đường lối chính trị được phê chuẩn bởi nghị viện. - Phân định lĩnh vực, phạm vi và điều phối hoạt động của các bộ và các nha. Thủ tướng là người triệu tập Nội các và chủ toạ phiên họp của Nội các. Thông thường Nội các họp không có biên bản hay nghị quyết, nhưng những quyết định, nghị quyết quan trọng nhất của Nội các thường được hình thành dưới dạng những dự thảo luật gửi cho Nghị viện hoặc dưới dạng các mệnh lệnh của Nữ hoàng và Hội đồng cơ mật. Trong những trường hợp còn lại thì quyết định là chỉ thị cho Bộ trưởng hoặc người có chức vụ khác của bộ máy trung ương, nhưng các quyết định hay chỉ thị này không có hiệu lực pháp lý về mặt hình thức. Việc thực hiện những quyết định loại này là trách nhiệm chính trị của Bộ trưởng, chứ không phải là trách nhiệm pháp lý, do đó cũng không được bảo vệ bằng Tòa án. 13
14. Chính phủ Anh có từ 75- 80 thành viên, gồm các Bộ trưởng và Thứ trưởng; các Bộ trưởng không bộ ; các bí thư Nghị viện của các bộ; những người giữ một số chức vụ truyền thống. Chính phủ về bản chất là nhóm những người chịu trách nhiệm chính trị tập thể trước Nghị viện sẽ bị từ chức cùng với người đứng đầu của chính phủ là Thủ tướng, do đó chính phủ không bao giờ họp với đầy đủ các thành viên và không đưa ra các nghị quyết. Chính phủ Vương quốc Anh chỉ như nơi tập hợp các Bộ trưởng , Thứ trưởng. Hội đồng cơ mật thuộc Nữ hoàng, có số lượng gần 300 người, là cơ quan thông qua các quyết định. Hội đồng cơ mật là một cơ quan Chính phủ lớn nhất. Thành phần của nó bao bao gồm các Bộ trưởng, nội các và một số Bộ trưởng khác, các thẩm phán của Toà phá án (toà giám đốc thẩm), các Tổng giáo chủ (Tổng giám mục) của nhà thờ Anh, các thành viên danh dự . Theo tục lệ một số cố vấn - những người ủng hộ Chính phủ được mời tham dự các cuộc họp của Hội đồng cơ mật. Các bộ, các nha trung ương là những cơ quan quản lý ngành chức năng. Đặc điểm của bộ máy hành chính Anh là sự tồn tại của các bộ lãnh thổ về các công việc của Xcôtlen, xứ Uên và Ailen. Các Bộ trưởng là người đứng đầu các nha trung ương có quyền ban hành các quyết định quy phạm pháp luật và cá biệt, kiểm tra hoạt động của các nha trung ương và cơ quan tự quản địa phương . Trong nhiều trường hợp các cơ quan trung ương có những bộ phận độc lập trực thuộc đóng tại các địa phương để quản lý. Bộ ngoại vụ về các vấn đề hợp tác là cơ quan đảm bảo chính trị ngoại giao, những cơ quan có thế lực là các Bộ quốc phòng và Nội vụ, nước Anh không có Bộ tư pháp, chức năng của nó trên thực tế do Bộ Nội vụ đảm nhiệm. Việc hình thành bộ máy các bộ do Bộ công vụ dân sự đảm trách. Việc quản lý trong lĩnh vực kinh tế do các bộ và các liên hiệp công (Nhà nước). Lĩnh vực kinh tế tư nhân do các bộ: tài chính, thương mại và công nghiệp, năng lượng, giao thông, nông nghiệp, nghề cá và thực phẩm đảm nhiệm. Lĩnh vực quốc hữu hoá (giao thông đường sắt, thông tin liên lạc, nguyên tử, than, khí, năng lượng điện và các việc khác và một phần cả giao thông ô tô đường bộ, đường hàng không và đường thuỷ) được quản lý bởi các liên hiệp nhà nước và đặt dưới sự kiểm tra của các bộ tương ứng: Uỷ ban giao thông Anh; Hội đồng đường sắt; Cục quản lý năng lượng hạt nhân; Cục thương mại và các cơ quan khác. Chính phủ bổ nhiệm Chủ tịch và các thành viên khác của cơ quan lãnh đạo tập thể của liên hiệp, tổ hợp, chỉ thị chúng về những vấn đề quan trọng nhất, kiểm tra hoạt động của chúng. Việc quản lý và kiểm tra các vấn đề xã hội do các bộ: việc làm, giáo dục và khoa học; bảo đảm xã hội, môi trường đảm nhiệm. Tồn tại rất nhiều các Tòa án hành chính có chức năng giải quyết các tranh chấp giữa các cơ quan hành chính và các cá nhân. Theo Luật về đảm bảo xã hội năm 1975 Nhà nước đã giúp đỡ cho những người mẹ, người đàn bà goá, những người thất nghiệp, những người ốm, định cư đối với những người già (trong số đó cả những người phụ nữ không làm việc) và qua những khoản trợ cấp khác. Hệ thống bồi thường thiệt hại về sản xuật được bắt đầu ở trong các đạo luật về bồi thường cho những người làm việc vào năm 1897. Hệ thồng pháp luật về sự giúp đỡ cho người nghèo có một lịch sử nhiều thế kỷ. Hệ thống hiện đại của sự giúp đỡ này được đạo luật về bảo vệ xã hội năm 1986 đề ra. Các trợ cấp cho người nghèo trước năm 1988 được gọi là những trợ cấp bổ xung, còn 14
15. trong thời gian hiện nay được gọi là sự ủng hộ về mặt của xã hội. Quản lý hệ thống giúp đỡ cho người nghèo được thực hiện bằng một Nha độc lập- Uỷ ban về các trợ cấp bổ sung. Luật về giáo dục năm 1944 đã đặt ra Tribunal về những trường độc lập những Tribunal đó được giải quyết các tranh chấp liên quan tới việc thực hiện sự kiểm tra nhà nước đối với chất lượng của giáo dục trong các trường tư. Vào năm 1946 đã đặt ra một Tổng nha quốc gia về sức khỏe. Nha này sau đó đã nhiều lần được cải tổ. Hiện nay nước Anh được chia ra 11 vùng trong mỗi vùng có Uỷ ban tham vấn địa phương bao gồm các loại bác sĩ thực tiễn khác nhau và Uỷ ban đó giúp đỡ Bộ trưởng trong việc quản lý tiền giúp đỡ những dịch vụ y tế. Các vùng được chia ra thành khu (ở Anh và các xứ Uên bao gồm 98 khu), trong các khu hình thành các Hội đồng công xã về sức khoẻ, các Uỷ ban tư vấn hợp nhất cũng như các Uỷ ban của các bác sỹ làm công tác phục vụ trực tiếp gia đình. Những Uỷ ban cuối cùng này tạo nên các Uỷ ban phục vụ và những Uỷ ban đó là cấp đầu tiên xem xét các khiếu nại đối với các bác sỹ cũng như đối với các bệnh nhân. Quyết định của Uỷ ban về việc loại một bác sỹ ra khỏi danh sách biên chế cần phải được Tribunal phục vụ quốc gia về sức khỏe phê chuẩn, quyết định của Tribunal đó có thể bị khiếu nại đến Bộ trưởng. 2.3. Các pháp nhân công quyền ở Pháp Các chủ thể của Luật hành chính Pháp gồm: các cá nhân, tổ chức tư, công ty, nghiệp đoàn và những pháp nhân công quyền.Pháp nhân công quyền có là: nhà nước mà đại diện của nó là các cơ quan nhà nước trung ương, các cộng đồng lãnh thổ, các cơ quan công quyền. Nhà nước là chủ thể đặc biệt của Luật hành chính là một pháp nhân công quyền, có tất cả các dấu hiệu của pháp nhân, có tài sản dưới hình thức sở hữu nhà nước, có bộ máy công chức; ký kết các thoả thuận; là chủ thể tham gia thủ tục tư pháp với tư cách là một bên đương sự. Đại diện cho nhà nước là những người có chức vụ, quyền hạn ở cấp trung ương cũng như địa phương. Ở trung ương có Tổng thống, Thủ tướng, các Bộ trưởng. Tổng thống và Thủ tướng lãnh đạo bộ máy hành chính, bổ nhiệm những chức vụ cao cấp của nhà nước như: Bộ trưởng , Thẩm phán, Tỉnh trưởng, Đại sứ, những người đứng đầu các công ty nhà nước , các hiệu trưởng chỉ đạo hoạt động của các bộ và các tổng cục, giải quyết các tranh chấp giữa những người này. Thành phần của Chính phủ (Hội đồng các Bộ trưởng) gồm Thủ tướng và các Bộ trưởng. Hiến pháp không phân định rõ các quyền hạn của Tổng thống và Thủ tướng. Trách nhiệm và các quyền hạn của các Bộ trưởng cũng không được quy định trong cả các Hiến pháp cũng như các đạo luật, mà do Thủ tướng quyết định. Bộ trưởng là người có quyền lực hành chính tối cao trong lĩnh vực do mình phụ trách. Các quyết định của Bộ trưởng có thể bị bãi bỏ chỉ bởi sự phán quyết của Toà án hành chính mà không phải bởi Tổng thống hoặc Thủ tướng. Văn phòng Bộ là bộ máy giúp việc của Bộ trưởng, văn phòng Bộ trưởng gồm khoảng 10 người. Bộ trưởng tự quyết định cơ cấu nội bộ của Bộ. Đứng đầu các bộ phận cấu thành lớn nhất của bộ là các Tổng giám đốc, trực thuộc các Tổng giám đốc là các Giám đốc, Phó giám đốc , lãnh đạo các Cục, Vụ, Ban, Văn phòng 15
16. Bộ máy trung tâm của Bộ thường không tiến hành các hoạt động điều hành tác nghiệp, mà giúp Bộ trưởng xây dựng các chính sách của Bộ và kiểm tra việc thực hiện các chính sách đó. Đại diện cho nhà nước ở các tỉnh và vùng là Tỉnh trưởng. Tỉnh trưởng có trách nhiệm báo cáo với Chính phủ về tình hình ở địa phương, lãnh đạo lực lượng cảnh sát, các cơ quan phát triển lãnh thổ, nông nghiệp, vệ sinh, môi trường. Ngày nay với xu hướng mở rộng quyền cho các tỉnh trưởng, nên một số cơ quan địa phương không thuộc quyền quản lý của bộ như cơ quan tài chính, giáo dục, lao động, tư pháp. Tỉnh trưởng có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt, kiểm tra việc thực hiện của các cộng đồng địa phương. 2.4. Bộ máy hành chính ở CHLB Đức. Cộng hoà liên bang Đức cũng giống như nhiều quốc gia khác có chế độ hành pháp "hai đầu" vừa có Tổng thống và Thủ tướng. Đứng đầu nhánh quyền lực hành pháp là Tổng thống cộng hoà liên Bang Đức, Tổng thống bổ nhiệm, cách chức các Bộ trưởng liên bang; trình Bundectrat (Viện đại diện các bang) ứng cử viên Tổng thống, tham gia các phiên họp của Chính phủ ; tham gia soạn thảo các quyết định quy phạm; bổ nhiệm, thải hồ các quan chức liên bang và các sỹ quan theo đề nghị của các nha tương ứng. Chính phủ liên bang thống nhất chỉ đạo các cơ quan chấp hành, có thẩm quyền: ban hành các quyết định bảo đảm thi hành các đạo luật; đối với một loạt các vấn đề có thể ban hành các sắc lệnh có hiệu lực như là luật (với sự đồng ý của Budectrat) ; thoả thuận với Bundectrat, giải quyết các tranh về quyền hạn của các cơ quan cấp dưới. Chính phủ liên bang có quyền yêu cầu tất cả các cơ quan, cả các cơ quan Chính phủ các bang, cung cấp cho mình những văn bản cần thiết và thực hiện quyền giám sát tính hợp pháp trong hoạt động của các quan chức, cac cơ quan. Trong một số trường hợp cần thiết thì Bundectrat có thể uỷ quyền cho Chính phủ ban hành các quyết định về các vấn đề thuộc thẩm quyền của Bunđecrat (uỷ quyền lập pháp). Chính phủ liên bang tự quy định quy chế của mình và trình Tổng thống liên bang phê chuẩn. Số lượng các thành viên của Chính phủ không được quy định cụ thể, pháp luật chỉ quy định Chính phủ liên bang gồm: Thủ tướng liên bang và các Bộ trưởng liên bang. Thủ tướng liên bang bổ nhiệm một Bộ trưởng liên bang là cấp phó của mình. Thủ tướng liên bang do Bundectrat bầu theo đề nghị của Tổng thống nước cộng hoà với đa số các thành viên Quyền hạn quan trọng nhất của Chính phủ liên bang - thực hiện quyền sáng kiến pháp luật, dự toán ngân sách. Chính phủ liên bang có thể: ban hành những mệnh lệnh hành chính chung với sự đồng ý của Bundectrat; theo dõi các bang thực hiện luật liên bang ; có thể cử những người có thẩm quyền đến những cơ quan cao nhất của các bang và với sự đồng ý của chúng - đến các cơ quan trực thuộc nó. Trong những trường hợp riêng, có thể ra những chỉ thị cụ thể về việc thi hành các đạo luật liên bang cho các cơ quan quản lý cao nhất các bang. Hiện nay ở Cộng hoà liên bang Đức có 14 bộ: Ngoại vụ; Nội vụ; Tư pháp; Tài chính; Quốc phòng; Bộ về các vấn đề gia đình và những người già, Bộ về các vấn đề phụ nữ và thanh niên; bảo vệ sức khoẻ; giao thông; môi trường sinh thái; bưu điện và truyền hình ; kế hoạch hoá hoạt động kiến trúc- hành chính và xây dựng thành phố; nghiên cứu và công nghệ; giáo dục và khoa học. 16
17. Tất cả các Bộ trưởng liên bang được bổ nhiệm và bị thải hồi bởi Tổng thống liên bang theo đề nghị của Thủ tướng liên bang. Quyền hạn của các Bộ trưởng bắt đầu từ thời điểm tuyên thệ và kết thúc sau khi triệu tập Bundectrat. Các Bộ trưởng liên bang và Thủ tướng liên bang không có quyền giữ một chức vụ được trả lương nào khác, thực hiện hoạt động thương mại hoặc chuyên môn. Bộ trưởng có quyền ban hành các nghị định. Bộ trưởng không đồng thời là đại biểu của Bundectrat. Chính phủ liên bang giải quyết những vấn đề chính trị nội bộ và xã hội đang tồn tại. Chính phủ có quyền hạn rộng rãi trong lĩnh vực tài chính. Chính phủ tham gia xây dựng ngân sách, và thay đổi ngân sách khi thực hiện ngân sách. Các nghị định của Chính phủ liên bang là những quyết định quy phạm được do các Bộ trưởng của nghành có thẩm quyền ký và được Văn phòng Thủ tướng liên bang đăng ký, sau đó mới bắt đầu có hiệu lực. 2.5. Cơ quan hành chính Italia Hội đồng Bộ trưởng . Italia là nước có chính thể cộng hoà đại nghị, do đó Chính phủ nước này được hình thành trên cơ sở kết quả bầu cử vào Viện dân biểu. Theo Hiến pháp quy định Tổng thống bổ nhiệm Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng và theo đề nghị của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, bổ nhiệm các Bộ trưởng. Thành phần của Hội đồng Bộ trưởng kể cả Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đều phải được Nghị viện tán thành. Trên thực tế việc lựa chọn các Bộ trưởng do các đảng giành được thắng lợi trong bầu cử , các đảng này cử nhưng người đại diện của mình tham gia thành phần Chính phủ. Danh sách ứng cử viên trình lên Tổng thống được hình thành theo nguyên tắc đảng phái và được chuyển cho Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng. Như vậy Chính phủ nước này được thành lập theo nguyên tắc "chia phần", thể hiện mối tương quan giữa các đảng chính trị trong Viện dân biểu. Hội đồng Bộ trưởng xác định chính sách chung của Chính phủ và định hướng hoạt động của nền hành chính, cùng với Nghị viện quyết định toàn diện về đường lối chính trị, giải quyết tranh chấp giữa các Bộ trưởng. Thành phần Hội đồng Bộ trưởng gồm: Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng và các Bộ trưởng song trên thực tế thành phần của Chính phủ luôn thay đổi hiện nay còn gồm cả các phó Chủ tịch, các Bộ trưởng không Bộ, các Thứ trưởng, Tổng thứ ký Văn phòng Hội đồng Bộ trưởng. Ngoài ra, từ năm 1983, trong cơ cấu Hội đồng Bộ trưởng còn có Hội đồng Nội các. Trên các phiên họp của Chính phủ cũng có thể tham dự với tư cách dự thính của đại diện của 5 vùng được hưởng quy chế tự trị rộng rãi là Xađini, Valle D Aosta, Friuli- Venexi Dzuli, Trechino- Alto Azize. Riêng vùng Xixili có quyền biểu quyết đối với các quyết định tại phiên họp. Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo toàn bộ chính sách của Chính phủ , duy trì sự thóng nhất của đường lối chính trị và hành chính, điều phối hoạt động của các Bộ trưởng. Trên cơ sở tham khảo ý kiến của các thành viên Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng giới thiệu ứng cử viên chức vụ Phó chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, thành lập Hội đồng Nội các gồm các Bộ trưởng theo sự lựa chọn của mình. Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng thành lập, xác định chức năng, cơ cấu tổ chức, bổ nhiệm lãnh đạo các đơn vị trực thuộc Văn phòng Hội đồng Bộ trưởng. Tổng thư ký và lãnh đạo các đơn vị thuộc Văn phòng Hội đồng Bộ trưởng là những nhà chính trị nên sau khi Chính phủ mới tuyên thệ nhậm chức thì thẩm quyền của các quan chức này cũng chấm dứt. 17
18. Thành phần Chính phủ không được quy định trong Hiến pháp nên thường có thay đổi, có hai loại Bộ trưởng, Bộ trưởng đứng đầu một Bộ và Bộ trưởng không Bộ phụ trách một số công tác của Chính phủ. Tất cả các cục, vụ quan hệ chặt chẽ trực tiếp với Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng tạo thành Ban thư ký chung của Văn phòng Hội đồng Bộ trưởng đứng đầu là Tổng thư ký do người đứng đầu Chính phủ chỉ định. Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng cũng bằng một sắc lệnh riêng của mình thành lập các ban của Văn phòng Hội đồng Bộ trưởng , xác định thẩm quyền, cơ cấu tổ chức và những người lãnh đạo của chúng. Những chức vụ Tổng thư ký và những người lãnh đạo ban là những sự chức vụ chính trị, bởi thế sau khi Chính phủ mới tuyên thệ thì quyền hạn của những người được bổ nhiệm trước đây vào các vị trí này cũng bị đình chỉ. Trong thực tiễn có những trường hợp Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng kiêm nhiệm chức vụ Bộ trưởng, Bộ trưởng không bộ kiêm nhiệm chức vụ của người đứng đầu bộ, người lãnh đạo của nha, tổng cục. Hiến pháp không đặt ra một danh mục các bộ bởi thế thành phần của chúng có thể được thay đổi phù hợp với những mệnh lệnh của những đạo luật thông thường. Italia có hai loại Bộ trưởng: - Bộ trưởng là người đứng đầu các bộ. - Bộ trưởng là người phụ trách những mặt hoạt động nhất định nhưng không phải là những người lãnh đạo các bộ, tổng cục (Bộ trưởng không bộ). Bộ trưởng không bộ thực hiện các chức năng của mình trên cơ sở sự trao quyền của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng , cũng có quyền bổ nhiệm những người lãnh đạo của các ban được thành lập trong phạm vị của Văn phòng Hội đồng Bộ trưởng. Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng có thể thành lập những Uỷ ban đặc biệt gồm các Bộ trưởng để xem xét một cách sơ bộ những vấn đề chung quan trọng trước khi đưa ra xem xét ở Chính phủ . Thứ trưởng thuộc thành phần Chính phủ được gọi là Thư ký trong quan hệ với Nghị viện. Thứ trưởng do Tổng thống bổ nhiệm dưới hình thức sắc lệnh. Nhưng việc đề cử vào chức vụ Thứ trưởng phải có sự thoả thuận giữa Chủ tịch Chính phủ và Bộ trưởng tương ứng. Bộ trưởng cùng với các Bộ trưởng khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Hội đồng Bộ trưởng và chịu trách nhiệm cá nhân về toàn bộ công việc của Bộ do mình phụ trách. Hình thức trách nhiệm của Bộ trưởng là từ chức. Theo Luật Hiến pháp số 1 ngày 16 tháng 1 năm 1989 Bộ trưởng nếu tội phạm trong thi hành các nghĩa vụ của mình thì do Tòa án thường xét xử, trước đây thuộc thẩm quyền xét xử của cơ quan bảo hiến. * Hệ thống hành chính công Pháp luật Italia không có một đạo luật chuyên biệt về bộ máy hành chính trung ương hoặc tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính công. Điều 97 Hiến pháp nước này quy định các nguyên tắc chung về việc thành lập, lựa chọn ứng cử viên, tổ chức các cơ quan nhà nước, đó là: Các cơ quan nhà nước được thành lập trên cơ sở các quy định của pháp luật. Tuyển chọn các nhân sự phải được tiến hành qua hình thức thi tuyển. Tiêu chí đánh giá hoạt động của bộ máy hành chính là tính đúng đắn của công vụ và tính không thiên vị, vô tư của nền hành chính. Các cơ quan hành chính công bao gồm: Văn phòng của Hội đồng Bộ trưởng, các bộ và những Uỷ ban liên bộ, các Hội đồng quốc gia và Hội đồng cao cấp, các Ban và các tổ chức độc lập. 18
19. - Văn phòng Hội đồng Bộ trưởng Cơ cấu Ban thư ký chung của Văn phòng bao gồm các cục, vụ, đứng đầu là Tổng thư ký. Các chức vụ tổng thư ký , những người lãnh đạo các ban, nha là những nhân vật chính trị. Những công chức còn lại chịu tác động của đa số các quy phạm liên quan đến các cán bộ của các bộ. Các bộ phận cấu thành của Ban thư ký là Văn phòng trung ương điều phối các sáng kiến lập pháp và hoạt động sáng tạo quy phạm của Chính phủ. Văn phòng điều phối hoạt động hành chính, Văn phòng, các cố vấn ngoại giao, Văn phòng các cố vấn quân sự, Văn phòng của người đứng đầu tổng cục xuất bản của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng và Văn phòng khánh tiết. Các cục mới thành lập hoặc trên cơ sở của các đạo luật hoặc sắc lệnh của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng . - Ở Italia có những cơ quan địa phương trực tiếp thuộc Hội đồng Bộ trưởng - là những Uỷ viên Chính phủ trong các vùng, được bổ nhiệm bởi sắc lệnh của Tổng thống theo đề nghị của người đứng đầu Chính phủ (đề nghị đó được thoả thuận với các Bộ trưởng về vấn đề các vùng và nội vụ). Uỷ viên Chính phủ có khu nhà ở, làm việc trong thành phố chính của vùng, lãnh đạo hoạt động của các cơ quan địa phương của nền hành chính công, thực hiện sự kiểm tra đối với các quyết định của vùng, trình Chính phủ thông tin về sự cần thiết can thiệp khi cần. - Bộ máy hành chính trung ương và địa phương ở Italia được xây dựng trên nền tảng của các bộ và hệ thống đó không ngừng được cải cách và về cơ bản được tập trung trên các chức năng điều phối. Cơ cấu các bộ được xây dựng theo một mô hình duy nhất. Đứng đầu là Bộ trưởng - thành viên của Chính phủ. Trong quá trình hoạt động của mình nó ban hành sắc lệnh, quyết định , chỉ thị và thông tri. Theo luật để giúp Bộ trưởng có thể có một Thứ trưởng, nhưng trên thực tế thì số lượng Thứ trưởng tăng lên từ 2 đến 4 người. Việc bổ nhiệm vào chức vụ Thứ trưởng cũng mang tính chất chính trị và khối lượng các quyền hạn thì hoàn toàn phụ thuộc vào Bộ trưởng . Những bộ phận cấu thành then chốt của bộ là các ban giám đốc trung ương, quyền hạn của chúng được ghi nhận ở luật. Tồn tại là một mẫu tổ chứcn duy nhất đối với tất cả các bộ. Các Ban giám đốc đứng đầu là các Tổng giám đốc. Sự quản lý bộ máy nhân sự bộ được thực hiện bởi Hội đồng hành chính mà đứng đầu là Bộ trưởng, thành phần của nó bao gồm các đại diện của các công đoàn và các tổng giám đốc. Cơ quan này thông qua nghị quyết về việc tuyên bố các kỳ thi để bổ xung các chức vụ thiếu vắng và việc thăng tiến theo công vụ. Mỗi bộ còn có một ban kỷ luật. Các bộ phận cấu thành ở địa phương được thành lập về nguyên tắc trên cấp độ tỉnh còn ở vùngvà công xã thì ít hơn. Sau khi thực hiện cải cách vùng, một bộ phận của các nha lãnh thổ đã trao cho cấp địa phương và khu bởi thế vấn đề về điều phối các quyền hạn càng trở nên cấp bách. Một bước đặc biệt của sự tiến hoá của bộ máy hành chính trung ơng ý là việc thành lập các Uỷ ban liên bộ để điều phối hoạt động. Đầu tiên thì cơ quan như thế đã được thành lập năm 1936. Trong các bộ ở Italia đã thành lập những Hội đồng cao cấp- những cơ quan tư vấn tập thể, thành phần của chúng bao gồm những giám định viên và những chuyên gia. Được biết đến nhất là các hội đồng cao cấp các công tác xã hội, tài chính, nông nghiệp , sức khoẻ. Sau khi thực hiện cải cách vùng, đã thành lập các hội đồng quốc gia - là các cơ quan có tính chất điều phối trong các lĩnh vực chương trình hoá. 19
20. Vào thời gian cuối cùng đã phổ biến ngày càng rộng rãi cái gọi là: " những cơ quan hành chính độc lập" . Chúng không nằm trong thành phần các bộ và là các cơ cấu trung lập về chính trị. Sự lựa chọn cán bộ vào thành phần của chúng được thực hiện với sự cân nhắc việc chuyên môn hoá nghề nghiệp vào một thời hạn nhất định. Những người này không trực thuộc Chính phủ . Một số những nha độc lập là Ban quốc gia về các tổ chức xã hội và những mậu dịch, Viện về kiểm tra bảo hiểm t nhâ, Ban về đảm bảo cho việc làm quyen với các văn bản hành chính . Trên cơ sở của các đạo luật 1992-1993 ở ý đã thành lập một nhóm đầy đủ những hãng đặc biệt chuyên nghiệp - hãng quốc gia về môi trường xung quanh. Hãng về đại diện trên các cuộc hội đàm về các hợp đồng tập thể của các cơ quan hành chính công. Những Bộ trưởng cụ thể có thể thực hiện chức năng định hướng và điều phối hoạt động của các cơ cấu này. Song khác với những bộ phận cấu thành truyền thống của các bộ, các hãng có tính độc lập đầy đủ về tổ chức và quản lý cũng nh các quyền của pháp nhân. Năm năm cuối cùng trở lại đây thì số các nha độc lập hoạt động trong đất nước này đã giảm đáng kể. Một khuynh hướng nhất quán là cải tạo chúng thành những công sở kinh tế của pháp nhân công và những công ty cổ phần. Những công sở tự trị được chia thành các xí nghiệp, cơ quan hành chính về phục vụ những viện nghiên cứu. Ở Italia không có một quyết định quy phạm duy nhất động chạm đến quy chế của những công sở này, song ở dới dạng chung nhất thì có thể nói chúng có những đặc điểm sau đây: Chủ tịch của công sở tự trị là Bộ trưởng, trực thuộc trực tiếp nó là Tổng giám đốc của nha. Trong hội đồng về quản lý công sở, nha được đại diện một cách đầy đủ, rộng rãi các cán bộ của bộ. Bộ máy nhân sự của nha bao gồm những công chức Nhà nước và tài sản được trao bởi Nhà nước để sử dụng trong thời gian dài. Thuộc số những nha tự trị nói riêng là những hãng độc quyền Nhà nước, viện cao cấp phòng ngừa và an toàn lao động, công sở tự trị về việc ủng họ cho các chuyến bay ở đường hàng không. Cũng như ở trong đa số các nước phương Tây, song song với các cơ quan nhà nước của những lãnh thổ, ở ý các chức năng riêng rẽ của bộ máy hành chính công có thê được trao cho các chủ thể của pháp luật công . Những chủ thể này cũng sử dụng những quyền của pháp nhân. 3. BỘ MÁY HÀNH CHÍNH TRUNG ƯƠNG NHẬT BẢN 3.1. Nhật hoàng Hiến pháp năm 1947 có hiệu lực thì nước Nhật đã từ một chế độ quân chủ nhị nguyên trở thành quân chủ lập hiến. Điều 1 ghi: " Nhật Hoàng là biểu tượng của nhà nước và sự thống nhất của nhân dân nắm giữ chủ quyền." Những cơ quan quan trọng của bộ máy nhà nước cũ đã bị giải thể, nhưng: Viện cơ mật và Bộ hoàng gia - những cơ quan trực tiếp thuộc Hoàng đế và có vị trí cao hơn cả Nghị viện và Chính phủ vẫn còn. Hiện nay, Nhật Hoàng có chức năng: bổ nhiệm Thủ tướng theo quyết định của Nghị viện; công bố các sắc lệnh của Chính phủ và các hiệp ước; phê chuẩn việc bổ nhiệm và bãi chức các Bộ trưởng và những người có chức vụ khác. Tất cả hành vi của Nhật Hoàng đều phụ thuộc vào hệ thống các văn bản pháp luật đã được ban hành. Hoàng đế, về mặt hình thức không có quyền tham dự "chính trị" (không có quyền can thiệp vào hoạt động của Nghị viện và Nội các) Về mặt thực tế: do tính truyền thống của người Nhật được coi trọng nên Nhật Hoàng có những ảnh hưởng mạnh mẽ đối với đời sống chính trị và tư tưởng của đất 20
21. nước. Thêm vào đó, Hiến pháp hiện hành không tước bỏ khả năng ảnh hưởng tích cực của người đứng đầu nhà nước đến quá trình chính trị, không loại trừ khả năng Hoàng đế bãi bỏ các quyết định của Chính phủ, trong trường hợp khẩn cấp Nhật hoàng có thể hành động chống lại đường lối của Chính phủ 3.2. Chính phủ Quyền hành pháp ở Nhật được thực hiện bởi Nội các các Bộ trưởng Chính phủ . Địa vị của Chính phủ, ngoài Hiến pháp còn được quy định trong Luật về Nội các (1947) và Luật về quản lý nhà nước (1948). Thành phần của Nội các gồm có Thủ tướng, các Bộ trưởng (về nguyên tắc, lãnh đạo công tác của các bộ tương ứng, một số Bộ trưởng có thể đồng thời đứng đầu các cục và các Uỷ ban trực thuộc Văn phòng Thủ tướng hoặc thuộc Nội các các Bộ trưởng) và các Bộ trưởng không bộ (lãnh đạo các bộ phận cấu thành của Văn phòng Thủ tướng). Tổng thư ký Nội các (từ năm 1966 được gọi là Bộ trưởng) và Thủ tưởng Văn phòng lập pháp của Nội các cũng là thành viên của Nội các. 4. BỘ MÁY HÀNH CHÍNH ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI. 4.1. Bộ máy hành chính địa phương ở CHLB Đức Những thành viên được bầu bởi dân cư của cơ quan đại diện công xã thực hiện hoạt động của mình trên cơ sở xã hội. Burgômitr là người đứng đầu Hội đồng tự quản công xã . Trong các công xã với cư dân hơn 50 nghìn người thì Burgômitr được gọi là ôber- Burgômitr. Những vấn đề quan trọng nhất của công xã thì chỉ Hội đồng tự quản mới có quyền thông qua. Burgômitr người đứng đầu Hội đồng tự quản, được bầu 8 năm, là người lãnh đạo bộ máy hành chính tự quản và đại diện cho công xã . Nếu số c dân của công xã nhiều hơn 2.000 người thì nó là một quan chức biên chế, còn nếu ít hơn 2.000 - là một quan chức làm việc theo cơ sở xã hội được bổ nhiệm vào một thời hạn nhất định. Trong các công xã với số lượng dân cư hơn 100 nghìn thì có thể hình thành các huyện (vùng) riêng và thành lập ở những Hội đồng huyện. Hội đồng huyện có quyền biểu thị ý kiến của mình ở trong Hội đồng tự quản về tất cả những vấn đề quan trọng động chạm tới huyện mình. Địa vị dẫn đầu ở trong hệ thống phục vụ công cộng của CHLB Đức là các huyện - là những tổ hợp lãnh thổ phức tạp. Điểm 1 điều 21 Hiến pháp CHLB Đức quy định thành lập các cơ quan đại diện ở các bang, huyện và công xã . Đa số dân Đức sống ở thành phố. Tại các công xã nông thôn chỉ chiếm ít hơn 10%. Hơn 1/3 dân cư của đất nước hiện nay sống ở trong các thành phố nhỏ. Ở CHLB Đức khác với ở Mỹ và Vương quốc Anh, các đạo luật không liệt kê trực tiếp các cơ quan công cộng. Lĩnh vực hoạt động của những cơ quan đó về cơ bản là những vấn đề có liên quan tới sự phục vụ dân cư. Tất cả các nhiệm vụ của quản lý thỉnh thoảng có thể được chia ra 3 nhóm: tự nguyện, bắt buộc và uỷ quyền. - Tự nguyện là tất cả các công việc mà các cộng đồng tự quản giải quyết theo sự phán xét của mình. Ví dụ, theo sự phán xét của mình chúng có quyền thành lập những đối tợng có ý nghĩa về văn hoá- xã hội nh th viện, bảo tàng, những bãi chơi thể thao, nhà dỡng lão và giải quyết các vấn đề hành chính của chúng. đây là loại việc lớn nhất. - Loại việc bắt buộc là những nhiệm vụ được quy định bởi pháp luật bang. đó là: thanh tra vệ sinh, dịch tễ, xây dựng đường sá, phòng cháy. Các cơ quan công cộng 21
22. trước hết là các công xã và các thành phố trung bình, được coi là các cơ quan quản lý có thể đề ra cho các công xã các uỷ thác bắt buộc mà các công xã phải thi hành. - Những uỷ quyền thường có liên quan tới chức năng cảnh sát, phục vụ vận chuyển giao thông đường phố, giám sát về xây dựng và hành nghề, giám sát đối với những người không nhà cửa , thống kê dân số địa phương và v.v. Sự điều chỉnh hành chính các quan hệ được thực hiện dới hình thức ban hành các quyết định quy phạm và cá biệt. Các công xã cũng nh những pháp nhân bất kỳ khác của luật công có nghĩa là nh một tổ hợp tự quản bất kỳ phải chịu sự kiểm tra của Nhà nước . Các cơ quan Nhà nước có những quyền hạn luật định về việc kiểm tra các cơ quan tự quản. Người ta phân biệt hình thức kiểm tra pháp luật và kiểm tra nghiệp vụ. Trong trường hợp nếu các cơ quan tự quản địa phương không có các hành vi bất hợp pháp được thực hiện theo sự phán xét tự do riêng của chúng thì Nhà nước không có quyền can thiệp vào hoạt động của các cơ quan tự quản. Theo pháp luật CHLB Đức cơ quan giám sát pháp luật cao nhất đối với hoạt động của các cơ quan tự quản là Bộ nội vụ CHLB Đức. Các cơ quan giám sát pháp luật cấp trung gian đối với tất cả các công xã là cục thuộc khu. Bộ máy hành chính huyện - lanđratxamt nh cấp quản lý thấp nhất và được coi là cơ quan giám sát pháp luật hạng đầu tiên. Các cơ quan giám sát pháp luật có quyền kháng nghị các nghị quyết và các nghị định của công xã vi phạm pháp luật , đòi hỏi bãi bỏ chúng trong thời hạn nhất định. Chúng cũng có thể yêu cầu đình chỉ những hành vi được thực hiện trên cơ sở các quyết định và các nghị định tương tự. Các kháng nghị có hiệu lực đình chỉ. Quyết định của công xã theo luật cần phải được trình cho cơ quan giám sát pháp luật , và có thể được thực hiện chỉ khi các cơ quan giám sát pháp luật khẳng định tính pháp chế của nó hoặc không kháng nghị nó trong thời hạn một tháng. Đôi khi ở trong sách báo CHLB Đức, trong hệ thống tự quản địa phương người ta tính cả các khu. Vị trí dẫn đầu trong quản lý khu là Chủ tịch Chính phủ được bổ nhiệm bởi quyền hành pháp của bang. 4.2. Các cơ quan tự quản địa phương Italia Sau khi thông quan Hiến pháp 1947 ở Italia đã thực hiện hế thống 3 cấp tổ chức lãnh thổ: ở mức tự quản - cấp công xã và tỉnh, ở mức độ vùng- cấp khu. Đất nước này là đại diện tiêu biểu của mô hình tự quản địa phương Pháp. Đồng thời ở Italia đã khởi thảo một mô hình nguyên bản của thiết chế tổ chức hành chính - lãnh thổ, cơ sở của mô hình đó là hai nguyên tắc - phi tập trung hoá về chính trị và tự trị của các tập thể lãnh thổ trong những giới hạn của một Nhà nước thống nhất . Ở Italia không có các văn bản tổng thể về tổ chức hành chính - lãnh thổ, về tự quản vùng và địa phương . Công xã là một đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ nhất. Chúng có khoản 8100 người. để thành lập công xã thì dân cư của nó không thể ít hơn 10.000 người. Các công xã có những quyền hạn hành chính trong lĩnh vực phục vụ xã hội, xây dựng tiện nghi thành phố và sử dụng lãnh thổ , phát triển kinh tế lãnh thổ . Vào năm 1992 ỏ Italia đã có 95 tỉnh còn 8 thì nằm ở trong giai đoạn hình thành. Những tỉnh mới không có thể có ít hơn 200.000 nghìn dân, còn nếu để thực hiện hiệu quả chức năng quản lý thì trong các tỉnh không có thể được thành lập các khu hành chính . Đơn vị hành chính lãnh thổ lớn nhất - các vùng có thể được thành lập nếu có không ít hơn 1.000.000 dân. chúng có tính độc lập về lập pháp, hành pháp và tài chính. 22
23. Theo Hiến pháp 1947 thì chúng được trao các quyền hạn mà trước đây thuộc thẩm quyền Nhà nước . Quan trọng nhất trong số đó - đó là những quyền hạn trong lĩnh vực lập pháp, song chỉ có 4 vùng mới có các quyền hạn lập pháp đặc biệt các vùng còn lại có thể ban hành các đạo luật chỉ trong những giới hạn của những nguyên tắc được thong qua bởi nghị viện quốc gia . Đến lợt mình thì vùng có thể trao những quyền hạn riêng trong lĩnh vực quản lý cho các tỉnh và các công xã . Tất cả các đơn vị lãnh thổ có những quy chế của mình và hệ thống các cơ quan bao gồm các Hội đồng, Drunta (cơ quan chấp hành của quyền lực địa phương ở Italia), Chủ tịch (trong các công xã là xindich - thị trưởng , giám đốc). Thành phần của Drunta thì có Chủ tịch , phó Chủ tịch và các atsetxocri (cục, vụ, nha quản lý một lĩnh vực nào đó). Chủ tịch Druta đại diện cho vùng trong quan hệ với bên ngoài, điều phối hoạt động, đảm bảo sự thống nhất của nó, triệu tập cơ quan chấp hành để họp, quy định chương trình nghị sự, hình thành các kiến nghị về việc quy định các quyền hạn giữa các assassor, chủ toạ trên các phiên họp của Drunta, xuất bản để công bố những đạo luật và các nghị định của vùng. Theo đạo luật 1993 trong các tỉnh và các công xã vị trí của Chủ tịch tỉnh và của xindic đã được tăng cờng. Hiện nay, họ được bầu trực tiếp bởi dân cư. Chủ tịch tỉnh và xindic độc lập hình thành cơ cầu của Drunta và chỉ thông báo cho Hội đồng về thành phần của nó, khi trình nó phê chuẩn các đường lối hoạt động chung của Drunta. Trong các tỉnh và các công xã với số lượng dân cư hơn 15 nghìn thì thành viên ở trong Drunta không được kiêm nhiệm với chức vụ cố vấn vùng. Trong các công xã với dân số ít hơn 15 ngàn thì xindic đồng thời là Chủ tịch của Hội đồng . Trong phạm vi của những mô hình tổ chức của các vùng thì người ta tách ta bộ máy trung ơng và địa phương , vụ và cục trực thuộc vùng, và các hiệp hội của mình, các cơ quan lãnh thổ có thẩm quyền độc lập , trong đó có việc chương trình hoá vùng. Trong những phạm vi của cuộc cải cách vùng vào năm 1977 thì những quyền hạn hành chính riêng rẽ đã được chuyển giao bởi Nhà nước trực tiếp cho các công xã song vùng vẫn giữ cho mình quyền thực hiện chương trình hoá trong lĩnh vực này. Trong tất cả những đơn vị lãnh thổ của Italia đều có đại diện chính quyền trung ương . Trong vùng thì các chức năng này được thực hiện bởi uỷ viên Chính phủ . Ở các tỉnh thì nó đặt lên vai Prêfekt là người thuộc hệ thống của Bộ nội vụ. phù hợp với Luật 121 ngày 1/4/1989 về cải cách an ninh xã hội thì Prêfekt có nhiệm vụ thực hiện các chỉ thị của chính quyền trung ơng về các vấn đề trật tự xã hội và an ninh. Nó khởi thảo kế hoạch phòng vệ dân sự , lãnh đạo các công sở, các nha trợ giúp cho dân cư trong trường hợp có những thiên tai, thảm hoạ Trong các công xã thì quan chức Nhà nước nh thể là xindich là người thông tin cho Prêfekt về tình trạng trật tự, an ninh xã hội, ban hành các quyết định về việc thực hiện những biện pháp khẩn cấp trong lĩnh vực bảo vệ sức khoẻ và vệ sinh, xây dựng và cảnh sát địa phương. Xindich tiến hành đăng ký hộ khẩu và thống kê dân số, đăng ký cử tri và những người thực hiện nghĩa vụ quân sự. 4.3. Các cơ quan tự quản địa phương Nhật Bản Cơ chế Nhà nước - chính trị của Nhật tồn tại trước sự đầu hàng năm 1945, được nhận xét là một hệ thống quan liêu - tập trung hoá quản lý địa phương . Với việc Hiến pháp 1947 bắt đầu có hiệu lực và đạo luật về tự quản địa phương năm 1947 đã đánh dấu xu hưởng phi tập trung hoá quản lý địa phương . Hiến pháp đã củng cố nguyên tắc "drichi" (tự quản địa phương) cùng với các nguyên tắc chủ quyền nhân dân tính tối cao của nghị viện là cơ sở cho chế độ Nhà nước sau chiến tranh của Nhật Bản. 23
24. Đạo luật về tự quản địa phương bao gồm trên 300 điều. Song song với đạo luật này còn có hiệu lực vài chục các quyết định quy phạm khác - các đạo luật , các sắc lệnh Chính phủ , các quyết định của các bộ khác nhau và các nha. Sự tự trị của những c dân cưó đặc điểm lần đầu tiên được ghi nhận ở trong đạo luật về tự quản địa phương một thủ tục tiến hành trưng cầu dân ý ở phạm vi địa phương có liên quan tới việc đa bởi một bộ phận nhất định của c dân của đơn vị hành chính lãnh thổ những đơn thỉnh cầu về việc thông qua, bãi bỏ hoặc sửa đổi những nghị định địa phương, về việc thực hiện thanh tra hoạt động của các hội nghị cộng đồng địa phương, về việc triệu hồi các đại biểu của chúng, về việc miễn nhiệm những người đứng đầu các cơ quan địa phương và các người có chức vụ khác. Ngoài điều đó Hiến pháp qui định rằng: "một đạo luật đặc biệt được thông qua trong quan hệ chỉ có đối với một cơ quan địa phương của quyền lực công cộng có thể được ban hành bởi nghị viện không bằng một cách nào khác nh là với sự thoả thuận của đa số cử tri sống ở trên lãnh thổ của cơ quan địa phương tương ứng của quyền lực công". Mức độ thực tế của sự tự quản của các công xã địa phương được xác định bởi cơ chế phức tạp của sự tác động qua lại của chúng với trung ương . Sự phối hợp hoạt động của các cơ quan trung ương và địa phương và cũng như của các cơ quan địa phương với nhau được đặt lên vai của Bộ về các vấn đề tự quản (Đrisiô) được thành lập vào năm 1960. Ở Nhật Bản đã hình thành một hệ thống hai cấp của tự quản địa phương (cơ quan tỉnh và thị chính). Cơ quan tỉnh và thị chính là cơ quan thông thường của tự quản địa phương song song với chúng thì có thể được thành lập các cơ quan đặc biệt của tự quản địa phương - những quận đặc biệt ở thủ đô, những liên hiệp phát triển quận, các tổ hợp các cơ quan tự quản địa phương , những vùng tài chính - công nghiệp. Hệ thống pháp luật Nhật Bản quy định những tiêu chí khúc triết để phân định những vùng thành phố và nông thôn. theo đạo luật về tự quản địa phương (điều 8) để nhận được quy chế của thành phố thì điểm c dân cưần phải thoả mãn các yêu cầu sau: - Dân số của nó cần phải hơn 50 nghìn người. - Hơn 60% các công trình xây dựng nhà ở cần phải ở trong phần trung tâm của điểm dân cư. - Hơn 60% dân cư phải hoạt động trong lĩnh vực công nghiệp và thương mại hoặc những lĩnh vực khác tiêu biểu đối với thành phố . - Điểm dân cư cần phải có những công trình xây dựng thành phố và những dịch vụ , danh mục của chúng được xác định bởi các quyết định của các cơ quan tỉnh. Khối lượng thẩm quyền của các cơ quan địa phương được ghi nhận trong Hiến pháp và Luật về tự quản địa phương . Trong Hiến pháp điều nầy được ghi dới dạng chung nhất (điều 94): " Các cơ quan quyền lực công địa phương có quyền quản lý những tài sản của mình, tiến hành quản lý hành chính , chúng có thể ban hành các nghị định của mình trong phạm vi của luật". Các chức năng được thực hiện bởi các cơ quan địa phương bao gồm 22 hưởng hoạt động có thể được hợp nhất thành 3 nhóm cơ bản: - Những chức năng mang tính chất địa phương thuần tuý. - " Các quyền hạn hành chính " chúng được hiểu là các chức năng mang tính địa phương , nhưng đòi hỏi sự cưỡng chế Nhà nước trong việc thực hiện chúng và các chế tài trong trường hợp vị phạm chúng từ phía các công dân. - Những chức năng được các cơ quan trung ương uỷ quyền. Đến năm 1989 thì danh mục các việc thuộc thẩm quyền của cơ quan Nhà nước được trao cho tỉnh trưởng thực hiện bao gồm 126 điểm, cho thị trưởng (mer) những 24
25. thành phố lớn - 28, cho người đứng đầu các thành phố thị trấn, điểm dân cư và các làng xã - 52. Việc thực hiện các công việc này cần phải được cung cấp tài chính từ ngân sách Nhà nước . Như vậy, các tỉnh trưởng, thị trưởng và xã trưởng là các cơ quan tự quản địa phương , đồng thời hoạt động với tư cách là cơ quan của Nhà nước . Khi thực hiện các chức năng được uỷ quyền thì những người đứng đầu của cơ quan hành chính địa phương chịu trách nhiệm trước các Bộ trưởng tương ứng của Nội các. Mỗi đơn vị hành chính - lãnh thổ trực tiếp được hình thành bởi các cử tri một hội nghị hàng tỉnh (thành phố , thị trấn, làng xã). Những hội nghị địa phương được bầu ra với thời hạn 4 năm. Trong đạo luật tự quản địa phương đề ra khả năng đối với cấp thị trấn, thị xã và làng xã có thể thay đôỉ các hội nghị địa phương bằng một công cụ dân chủ trực tiếp như đại hội chung của những người sống chung trong thị trấn hoặc làng xã. Song trên thực tế ở cấp độ này thường hơn là được hình thành các hội nghị mang tính chất đại diện. Thành phần của hội nghị địa phương phụ thuộc vào số lượng dân cư. Hội nghị hàng tỉnh bao gồm từ 40 đến 120 người; hội nghị thành phố 30- 100 thị trấn và làng xã - từ 12- 30. Người đứng đầu của cơ quan hành chính địa phương ở tỉnh là tỉnh trưởng, ở các thành phố và thị trấn - mer (thị trưởng) ở các làng xã - các xã trưởng. tất cả những người có chức vụ này được bầu trực tiếp bởi dân cư sống ở trong đơn vị lãnh thổ đó với thời hạn 4 năm. Người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương ngoài các quyền hạn mang tính chấp hành - điều hành còn có quyền đa vào hội nghị địa phương xem xét các dự án quyết định mang tính chất chung, có thể phủ quyết đối với các quyết định của hội nghị (sự phủ quyết này có thể được vượt qua nếu như hội nghị thông qua lại quyết định bởi đa số 2/3) giải tán hội nghị trước thời hạn. Nó được trao quyền đình chỉ hoặc là không thực hiện các hành động của các nha tổng cục trung ương trên lãnh thổ của mình và những quyền hạn khác. Chức năng chấp hành trong cơ quan địa phương được hoàn thành bởi các Uỷ ban hành chính khác nhau - về giáo dục, nhân sự, về an ninh an toàn xã hội, về lao động Các ban hành chính này có tính độc lập lơn, điều đó được đảm bảo bởi trình tự hình thành chúng. Chúng được bổ nhiệm bởi người đứng đầu của cơ quan hành chính địa phương với sự thoả thuận của hội nghị địa phương hoặc được bầu bởi hội nghị địa phương . Luật về tự quản địa phương quy định rằng số các sở đối với các tỉnh thủ đô và đối với các tỉnh còn lại phụ thuộc vào số lượng c dân. trong đạo luật chứa đựng một sự phân định mẫu các chức năng giữa các bộ phận cấu thành và những người có chức vụ của bộ máy chấp hành ở địa phương. Bảo đảm quan trọng cho sự tự trị của quyền lực địa phương là việc tách hoạt động công vụ địa phương với tư cách là một dạng độc lập của hoạt động công vụ. 4.4. Hệ thống quản lý địa phương và tự quản Bungari. Quay trở về nguyên tắc phân chia quyền lực và từ chối khỏi nguyên tắc xã hội chủ nghĩa của sự thống nhất quyền lực đã dẫn đến sự cải tổ tổ chức quyền lực ở địa phương . Ở Bungari một quan niệm tự quản địa phương đã nhận được dạng thức của Hiến pháp:" Nước cộng hoà Bungari là một Nhà nước thống nhất duy nhất với chế độ tự quản địa phương " (phần 1 Đ2). Hệ thống quản lý ở địa phương được xây dựng phù hợp với sự phân chia hành chính - lãnh thổ . Lãnh thổ Bungari được chia ra 252 công xã và 8 vùng. Trên cấp độ 25
26. vùng được thực hiện quản lý địa phương mà sự quản lý đó mang tính chất thuần tuý hành chính. Vùng là một đơn vị hành chính - lãnh thổ để thực hiện chính sách vùng về việc thực hiện quản lý Nhà nước ở địa phương và đảm bảo sự phù hợp của những lợi ích quốc gia và địa phương. Sự quản lý ở vuang được thực hiện bởi những người quản lý vùng mà người đó được bộ máy hành chính vùng giúp đỡ. Người quản lý vùng được bổ nhiệm bởi Hội đồng Bộ trưởng . Người quản lý vùng đảm bảo việc đa các chính sách Nhà nước , chịu trách nhiệm về việc bảo vệ những lợi ích quốc gia , pháp chế và trật tự xã hội và thực hiện sự kiểm tra hành chính . Công xã là đơn vị hành chính - lãnh thổ cơ bản trong đó được thực hiện tự quản địa phương . công xã là một pháp nhân , có quyền góp sở hữu của mình cũng nh có ngân sách độc lập. Cơ quan tự quản địa phương ở công xã là Hội đồng công xã và Hội đồng được bầu bởi dân cư với thời khạn 4 năm. Hội đồng công xã được trao quyền đánh giá theo trình tự các quyết định về những hành vi vi phạm các quyền của chúng. Các cơ quan hành pháp ở công xã là Cmos. Nó được bầu bởi dân cư hoặc là bởi Hội đồng công xãvới thời hạn 4 năm, hoạt động dựa trên các đạo luật, các quyết định của Hội đồng công xã và của dân cư. 4.5. Hệ thống quản lý địa phương ở CHND Trung Hoa. Các cơ quan quản lý địa phương - các Chính phủ nhân dân - được hình thành bởi Đại hội đại biểu nhân dân trong tất cả các đơn vị hành chính của Trung Quốc, đó là các tỉnh, các vùng tự trị, các thành phố , các quận trong thành phố, các làng, các bản dân tộc và các làng xã. Trong các vùng tự trị dân tộc- các vùng tự trị, các khu tự trị, các huyện tự trị - chúng được gọi là các cơ quan tự quản. Ngoài ra, các cơ quan hành chính địa phương tồn tại ở trong các đơn vị lãnh thổ "trung gian" không được quy định bởi Hiến pháp nhưng được ghi nhận ở trong luật điều chỉnh tổ chức của các cơ quan quyền lực và quản lý địa phương . Các đơn vị này là các khu hành chính trong các tỉnh và các vùng, khu tự trị ở trong một số huyện và các khu phố (tiểu vùng, tiểu quận) Trong những nơi đó không triệu tập được Đại hội đại biểu nhân dân, các cơ quan quản lý hành chính của chúng được bổ nhiệm bởi các Chính phủ nhân dân cấp trên và được gọi là các cơ quan được uỷ nhiệm (đại diện). Đó là các cục hành chính của Okrúc, các viện quản lý quận và Văn phòng khu phố. Chính phủ nhân dân địa phương là cơ quan quản lý thẩm quyền chung và có hai chiều trực thuộc. Chúng chịu trách nhiệm trước Đại hội đại biểu nhân dân đã thành lập ra chúng và báo cáo trước chúng. Trong khi đó thì chúng thuộc cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên có nghĩa là các Chính phủ nhân dân hoặc là Hội đồng Nhà nước . Trong thời gian giữa các kỳ họp của mình trước Uỷ ban thường trực của Đại hội đại biểu nhân dân của các cấp tương ứng. Tất cả hệ thống các Chính phủ nhân dân địa phương các cấp khác nhau thì nằm dới sự lãnh đạo tập trung của Hội đồng Nhà nước (Chính phủ) Trung Quốc Thành phần của các Chính phủ nhân dân cưác cấp khác nhau được qui định bởi luật theo một mô hình thống nhất ở cấp tỉnh và cấp huyện. Ngoài người đứng đầu của các Chính phủ (thống đốc, huyện trưởng) ở trong chúng còn có cả những cấp phó, thủ trưởng của ban th ký (chánh thư ký), những người lãnh đạo của các bộ phận cấu thành (các cục, vụ, ban - Ở cấp tỉnh, biurô và phòng - Ở cấp huyện). Trong thành phần Chính phủ địa phương của vôlôc, các vôlốc dân tộc và các làng xã thì có những người đứng đầu Chính phủ (các xã trưởng và vôlôc trưởng) và cấp phó của họ. 26
27. Khối lượng và quyền hạn của các Chính phủ địa phương cấp tỉnh và huyện, một mặt và cấp cơ sở - mặt khác, khác nhau. Chính phủ huyện và Chính phủ nhân dân địa phương cấp trên lãnh đạo công tác không chỉ của các bộ phận chức năng của mình mà cả các Chính phủ nhân dân cấp dưới. Chúng có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị định không thích đáng và các quyết định của các Chính phủ nhân dân cấp dới. Luật trao quyền cho các Chính phủ nhân dân cấp tỉnh, các vùng tự trị các thành phố trực thuộc trung ương , các thành phố - những trung tâm hành chính tỉnh , thị xã và những thành phố tương đối lớn, với sự cho phép của Hội đồng Nhà nước , khởi thảo những quy định hành chính độc lập , với điều kiện chúng phải phù hợp với luật và các quy định của Hội đồng Nhà nước . Các cục hành chính khu, được thành lập bởi các Chính phủ của các vùng tự trị và các tỉnh , với sự phê chuẩn của Hội đồng Nhà nước là một cấp trung gian của quản lý Nhà nước giữa tỉnh và huyện. Các Chính phủ nhân dân của các huyện và các huyện tự trị với sự đồng ý của các Chính phủ nhân dân cấp tỉnh đã thành lập các cơ quan quản lý quận (vùng) với tư cách là mắt xích trung gian giữa huyện và cấp cơ sở. Bằng một cách tương tự thì các Chính phủ nhân dân của các quận và thành phố không có cấp quận thể thành lập với t cách là các cơ quan được uỷ quyền bởi chúng , những Văn phòng khu phố. Các cơ quan cuối cùng cũng là một mắt xích trung gian nhưng không phải là giữa các cơ quan hành chính các cấp khác nhau mà giữa quận và Chính phủ thành phố và các Uỷ ban dân cư thành phố - những tổ chức độc lập quần chúng của dân cư thành phố . Họat động của các Uỷ ban của dân cư ở thành phố cũng nh ở nông thôn trói buộc chặt chẽ với công tác của bộ máy hành chính Nhà nước - bộ máy đóng vai trò đầu tầu thực tế trong hệ thống của tất cả các cơ quan Nhà nước . Những mưu đồ đầu tiên hình thành nên các cơ quan hành chính địa phương đã được áp dụng từ đầu năm 80. Cuộc cải cách này không động chạm đến bản chất của hệ thống hành chính mặc dù trong quá trình thực hiện nó đã giảm số lượng cơ cấu của các cán bộ lãnh đạo. đã hạ thấp tuổi trung bình của họ. Nh số lượng chung của các tỉnh trưởng (thống đốc- gubernator) và phó tỉnh trưởng , các thị trưởng (mer) và phó thị trưởng của thành phố , Chủ tịch của vùng tự trị đã giảm 34 % , tuổi trung bình của họ đã giảm đến 7 năm và số người có trình độ đại học đã tăng từ 20 đến 43%. Như vậy, trong sự cải tổ bộ máy hành chính địa phương đã đa lên đầu tiên nhiệm vụ không thay đôỉ các chức năng và thậm chí không cải tổ cơ cấu mà là đổi mới thành phần cán bộ. đồng thời đã đặt vấn đề về phân định chức năng giữa các cơ quan đảng và cơ quan hành chính . Trên thực tế điều này đã dẫn đến việc một loạt những người lãnh đạo các cơ quan đảng uỷ địa phương thôi không giữ chức vụ hành chính (những năm 1982-1984) Trong điều đó thì các cơ quan hành chính Nhà nước trên tất cả các cấp được hình thành bởi các cơ quan đại diện được bầu và báo cáo trước các cơ quan đó. ở nước Trung Quốc không tồn tại trên thực tế việc bầu cử những người đứng đầu cơ quan hành chính một cách trực tiếp bởi dân cư, họ được bầu bởi các hội nghị (Đại hội) địa phương của những người đại diện nhân dân Việc cải tổ rộng rãi hơn bộ máy hành chính ở địa phương đã được bắt đầu trong những năm 90 ở cấp độ vôlôc và huyện, đến năm 1994 thì nó đã bao trùm khoản 1/4 những đơn vị này. Đồng thời theo trình tự thử nghiệm đã hình thành bằng cách bầu cử bộ máy ở cấp độ tỉnh, thành phố và khu 4.6. các cơ quan quản lý địa phương và tự quản Ai Cập 27
28. Khoa học luật hành chính Ai Cập xuất phát từ chỗ cho rằng vấn đề tổ chức và hoạt động của quyền hành pháp (hành chính công) đặt cơ sở trên sự kết hợp giữa tập trung hoá và phi tập trung hoá. Trong đó thì nguyên tắc tập trung hóa có sự biểu hiện của mình không chỉ trong hệ thóng các cơ quan hành pháp trung ơng, hệ thống đó bao gồm Tổng thống , Chính phủ , các bộ và các cơ quan các công sở thuộc trung ơng khác mà còn trong chế định những đại biểu của bộ máy hành chính trung ơng ở địa phương . trong tư cách này thì trước hết là các người đứng đầu của các đơn vị khác - lãnh thổ - các tỉnh trưởng, thủ trưởng các vùng , thị trưởng các thành phố và các khu phố, xã trưởng và các xâytri của các khu nông thôn (trưởng thôn). Trong khi nhận xét địa vị pháp lý của chúng, khoa học luật hành chính sử dụng khái niệm "phi tích tụ" (tản quyền) được hiểu là việc chuyển giao những quyền hạn riêng cụ thể (uỷ quyền) của các cơ quan trung ơng cho quyền hành pháp ở địa phương. Hệ thống các cơ quan Nhà nước địa phương đứng đầu là tỉnh trưởng với vai trò là mắt xích của quyền hành pháp. Trong đó như các luật gia Ai Cập đã viết, chức vụ tỉnh trưởng không đơn giản là mang tính hành chính mà ở trong mức độ lớn hơn là mang tính chính trị. Nói riêng , tỉnh trưởng được bổ nhiệm và bãi nhiệm bởi sắc lệnh của Tổng thống . Người giữ chức vụ này không có thể là thành viên của hội nghị nhân dân , của Hội đồng tư vấn hoặc là của Hội đồng nhân dân địa phương cấp bất kỳ. Một điều rõ ràng là với việc đình chỉ các quyền hạn của Tổng thống thì các tỉnh trưởng cũng tự động bị bãi nhiệm và chỉ tiếp tục thực hiện các nghĩa vụ của mình đến khi bổ nhiệm tỉnh trưởng mới. Phù hợp với Luật về các công sở thuộc lĩnh vực quyền hạn của quyền lực địa phương , tỉnh trưởng có tất cả các quyền hành ở cấp độ của Bộ trưởng và là người đứng đầu của tất cả các công sở địa phương và các cơ quan hành chính .Nói riêng, nó được trao quyền của Bộ trưởng trong quan hệ đối với tất cả những quyết định được thông qua bởi các ban quản lý của các công sở hoạt động trong lĩnh vực phục vụ của tỉnh. Đồng thời tỉnh trưởng thực hiện sự kiểm tra đối với các công sở chung của Nhà nước hoạt động ở trong tỉnh, cũng nh đối với những cơ quan của các Bộ mà quyền hạn của chúng khong được trao cho địa phương , ngoại lệ là các cơ quan Toà án . Địa vị pháp lý của tỉnh trưởng có đặc trưng là nó được coi là thủ trưởng của tất cả các công chức Nhà nước của những công sở ở trong tỉnh mà quyền hạn của chúng được trao cho địa phương , sử dụng trong quan hệ đối với chúng quyền lực của Bộ trưởng . Tỉnh trưởng chịu trách nhiệm trước Thủ tướng đối với việc thực hiện các quyền hạn của mình và cũng nh chuẩn bị các báo cáo thường xuyên về tình trạng công việc ở trong tỉnh cho Bộ trưởng về các vấn đề của Hội đồng Bộ trưởng và quyền lực địa phương . Trong khi là người đại diện của quyền hành pháp trung ơng ở tỉnh , tỉnh trưởng đồng thời là người đứng đầu cơ quan hành chính tỉnh- Hội đồng chấp hành, trong thành phần của nó bao gồm những trợ lý của tỉnh trưởng (họ được bổ nhiệm bởi Thủ tướng theo đề nghị của tỉnh trưởng) thủ trưởng các vùng, các thị trưởng và các khu phố trong thành phố trong thành phần của tỉnh và cũng nh những người đứng đầu của một số cơ quan chấp hành ở cấp tỉnh. Các quyền hạn của Hội đồng chấp hành bao gồm việc kiểm tra đối với hoạt động của bộ máy chấp hành của tỉnh, chuẩn bị dự thảo ngân sách tỉnh và các dự thảo các quyết định của Hội đồng nhân dân tỉnh và cũng nh việc đa ra những quyết định đó vào cuộc sống. Với các quyền hạn của tỉnh trưởng thì có thể so sánh với các chức năng của những người đứng đầu của các đơn vị hành chính lãnh thổ khác - những trưởng vùng, 28
29. thị trưởng, những khu phố trong thành phố và các làng xã. ở cấp làng xã thì các quyền hạn chấp hành được trao cho xã trưởng và thôn trưởng, địa vị pháp lý của họ được ghi nhận trong Luật số 58 năm 1978 . Họ thực hiện cơ bản là các chức năng giám sát mang tính chất cảnh sát và kiểm tra về việc đảm bảo an ninh. Các xã trưởng và thôn trưởng (xâytri) là các công chức Nhà nước của bộ máy chấp hành trung ơng trực tiếp trực thuộc Bộ trưởng an ninh. * Song song với nguyên tắc phi tích tụ (tản quyền) trong tổ chức cơ quan Nhà nước địa phương , những nhà nghiên cứu pháp luật cho răng một nguyên tắc khác đang được thực hiện là phi tập trung hoá về hành chính thể hiện ở trong hệ thống tự quản địa phương . Phù hợp với Hiến pháp Ai Cập ở trong các đơn vị hành chính lãnh thổ - các tỉnh, vùng, các khu phố , các quận, và các làng xã - bằng con đường bầu cử trực tiếp đã hình thành nên các Hội đồng nhân dân địa phương . tổ chức và hoạt động của chúng được điều chỉnh bằng Luật số 43 năm 1979 về quyền lực địa phương đã được nhắc tới. Những nhận xét chung về địa vị pháp lý của các cơ quan tự quản địa phương trên ví dụ của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Phù hợp vơí đạo luật thì Hội đồng nhân dân của tỉnh hình thành bằng con đường bầu cử trực tiếp theo một hệ thống hỗn hợp, phần lớn các thành viên của nó được bầu theo danh sách của Đảng và một phần nhỏ hơn- từ số những ứng cử viên độc lập được đa ra một cách cá biệt. Trong đó có quy định rằng, không ít hơn một nửa các thành viên Hội đồng thì cần phải là các công nhân và nông dân. Mỗi vùng trong phạm vi của tỉnh thì được bầu vào Hội đồng theo 8 thành viên, trong các thành viên đó thì 1 là theo danh sách cá biệt còn những người còn lại theo danh sách đảng. Những cuộc bầu cử cuối cùng theo hệ thống đó đã được thực hiện vào tháng 11/1992. Một cách hình thức thì các chức năng của Hội đồng bao gồm việc thực sự kiểm tra chung đối với hoạt động của các cơ quan bất kỳ các công sở và các nha và hoạt động đó thuộc về thẩm quyền của tỉnh, trong giới hạn của chính sách chung của Nhà nước, cũng nh kiểm tra đối với việc hoàn thành kế hoạch đã được phê chuẩn bởi Hội đồng về phát triển kinh tế xã hội của tỉnh. Để thực hiện các quyền hạn của mình thì Hội đồng thông qua các quyết định pháp luật - các nghị quyết , trách nhiệm thực hiện các quyết định đó thuộc về tỉnh trưởng và Hội đồng chấp hành. Song trên thực tế thì tất cả những đặc quyền cơ bản về sự quản lý các công việc ở tỉnh không phải nằm ở Hội đồng mà nh đã nòi trong tay của tỉnh trưởng là người song song với các cơ quan hành pháp trung ơng thực hiện trong quan hệ đối với Hội đồng chức năng bảo hộ chặt chẽ và kiểm tra. Tỉnh trưởng có quyền phủ quyết thực tế đối với các nghị quyết của Hội đồng. Nếu Hội đồng bảo vệ nghị quyết của mình mà tỉnh trưởng không đồng ý với nghị quyết đó thì tranh chấp được đa vào Chính phủ và Chính phủ sẽ thông qua về việc này quyết định cuối cùng. Theo điều đó , theo đề nghị của Bộ trưởng về các vấn đề Hội đồng Bộ trưởng và quyền lực địa phương thì Chính phủ bằng quyết định của mình có quyền giải thể Hội đồng. CÂU HỎI ÔN TẬP 1. Bộ máy hành chính trung ương Mỹ. 2. Bộ máy hành chính trung ương Vương quốc Anh. 3. Các pháp nhân công quyền Pháp. 4. Cơ quan hành chính Italia. 5. Phân tích hệ thống hành chính công. 6. Bộ máy hành chính trung ương Nhật Bản. 29
30. CHƯƠNG 3 CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC NHÀ NƯỚC 1. CÁC MÔ HÌNH CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC TRÊN THẾ GIỚI 1.1. Chế độ công vụ. Chế độ công vụ, công chức các nước trên thế giới bị chi phối nhiều bởi yếu tố chính trị. Do đó, không có một định nghĩa chung về công vụ, công chức cho mọi quốc gia. Hơn nữa ngay cả trong một quốc gia cũng luôn thay đổi qua các giai đoạn lịch sử. Nhìn một cách tổng thể có thể nhận thấy có những quan niệm rộng, quan niệm hẹp khác nhau về công chức nhà nước. Mỗi quan niệm có một ý nghĩa nhất định, phản ánh xu hướng chính trị, sự điều chỉnh của pháp luật đối với chế độ công vụ, công chức. Hiện nay trên thế giới có hai mô hình cơ bản về chế độ công chức: - Theo chức nghiệp (career system). - Theo việc làm (job system). 1.1.1. Chế độ chức nghiệp Theo chế độ này người ta quan niệm công vụ là một hoạt động nghề nghiệp, công chức được bổ nghiệm vào các ngạch, bặc giữ công vụ thường xuyên trong các cơ quan, công sở nhà nước, hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Để được bổ nhiệm vào ngạch công chức phải thoả mãn yêu cầu của ngạch về chuyên môn, nghiệp vụ, thâm niên công tác, nhu cầu công vụ và phải qua một kỳ thi tuyển, khi chuyển từ ngạch này sang ngạch khác phải qua kiểm tra, sát hạch. Mỗi ngạch có nhiều bậc khác nhau, công chức khi đã được bổ nhiệm vào ngạch, theo thâm niên công tác được lên lương theo bậc. Chế độ này đòi hỏi công chức phải có bằng cấp nhất định, tương ứng với tiêu chuẩn cụ thể của từng nghạch, mỗi nghạch có một chế độ tiền lương tương ứng. Chế đọ này được áp dụng ở nhiều nước khác nhau như: Pháp, Đức, Canada, một số nước Tây Âu và một số nước ở châu Á. 1.1.2. Hệ thống công chức theo việc làm. Chế độ công chức theo việc làm hoàn toàn khác với chế độ chức nghiệp, người ta quan niệm công vụ nhà nước chỉ là việc làm cũng giống với việc làm trong các tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp. Theo chế độ này công vụ nhà nước được tổ chức theo tính chất công việc với những tiêu chuẩn cụ thể cho từng chức vụ. Việc tuyển dụng, thăng thưởng công chức không hoàn toàn căn cứ vào bằng cấp, thâm niên công tác như hệ thống chức nghiệp, mà dựa vào khả năng thực tế của công chức. Các nước có hệ thống công chức theo kiểu này là Mỹ, Anh và các nước chịu ảnh hưởng của Anh, Mỹ. * Cả hai chế độ trên đều có những ưu điểm và nhược điểm nhất định. Chế độ chức nghiệp có ưu điểm là có một đội ngũ công chức ổn định, được đào tạo bài bản theo yêu cầu về chuyên môn và nghiệp vụ của ngạch, bậc công chức, tạo ra một thứ bậc hành chính theo chức nghiệp, đảm bảo trật tự trong công vụ nhà nước, có một nền hành ổn định. Nhưng chế độ này cũng có những hạn chế nhất định là kém năng động, gây ra những chì trệ vì công chức khi được bổ nhiệm vào ngạch là yên tâm với vị trí công vụ của mình, không tạo được những cạnh trang trong công vụ. * Chế độ việc làm có ưu điểm luôn tạo ra sự năng động trong công vụ, phát huy được năng lực của công chức, tạo ra sự cạnh tranh giữa những người trong và ngoài nền công vụ. Nhưng cũng có hạn chế của nó là tạo ra nền công vụ kém ổn định vì công chức luôn thay đổi, nhưng cũng không gây ra mất ổn định. Ngày nay để khắc phục hạn chế và phát huy ưu điểm của hai chế độ công vụ, nhiều nước đã áp dụng chế độ chế độ hỗn hợp. Người ta áp dụng chế độ chức nghiệp 30
31. và việc làm đối với những đối tượng công chức nhất định. Chế độ chức nghiệp được áp dụng đối với công chức cao cấp của nền hành chính, còn chế độ việc làm được áp dụng đối với công chức cấp thấp của nền hành chính. 1.2. Chế độ công vụ của một số nước trên thế giới 1.2.1. Nền công vụ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Ra đời cùng với việc khai sinh Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (Cách mạng tháng tám năm 1945). * Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 ban hành quy chế công chức (là người làm công ăn lương trong cơ quan Chính phủ). * Từ năm 60 trở đi, khái niệm cán bộ được sử dụng thay cho công chức (người có trình độ trung cấp trở lên, được giao giữ một nhiệm vụ lâu dài trong các cơ quan Nhà nước , trong các tổ chức chính trị, xã hội , trong các doanh nghiệp Nhà nước và sĩ quan trong lực lượng vũ trang nhân dân . Cán bộ được hình thành nên từ bầu cử, tuyển dụng, bổ nhiệm, phân công công tác khi tốt nghiệp các trường trung cấp và đại học. Cán bộ được phân biệt khác với các công nhân về vị trí làm việc và trình độ). Có 6 loại cán bộ: - Các nhà hoạt động chính trị. - Ở các cơ quan hành chính sự nghiệp Nhà nước . - Trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội . - Trong các doanh nghiệp Nhà nước . - Trong các lực lượng vũ trang (sĩ quan) - Cán bộ xã, * Trong những năm đổi mới có những nỗ lực phân biệt công chức với các lọai cán bộ khác. Hiện nay, công chức là người có 6 yếu tố sau: - Là công dân Việt Nam. - Được tuyển dụng qua thi tuyển công khai. - Được bổ nhiệm giữ một chức vụ thường xuyên. - Làm việc trong một công sở Nhà nước . - Được xếp vào một nghạch, - Hưởng lương từ ngân sách Nhà nước cấp. Đó là " những người làm việc chuyên môn, có tính chất lâu dai và ổn định trong bộ máy Nhà nước có tư cách nhân danh Nhà nước ." Số lượng công chức hiện nay của cả nước là 1.236.373 người, trong đó 189.263 công chức hành chính (trung ương 96.841, địa phương 92.422 người chiếm 15, 3% tổng số cán bộ công chức) . * Ngạch là khái niệm dùng cho công chức , nó chỉ rõ vị trí công tác tiêu chuẩn nghiệp vụ thường xuyên, trình độ đào tạo và các hiểu biết cần phải có của người công chức được xếp vào nghạch đó, có giải tiền lương tương ứng. Trong nghạch có các bậc theo thâm niên: " hệ thống chức danh công chức nước Việt Nam hiện được phân thành 200 ngạch với 24 loại ngạch chuyên môn trong đó có 11 ngạch hành chính " * Xét theo trình độ, công chức được phân theo 3 loại A, B, C, D. * Việc tuyển dụng và chọn lựa công chức từ năm 1995, được tiến hành chủ yếu thông qua thi tuyển công khai. Năm 1995, Ban tổ chức cán bộ Chính phủ đã có thông t hưởng dẫn cán bộ ở trung ơng và các địa phương tổ chức thi tuyển công chức . * Đánh giá công chức ở Việt Nam được xem là một yếu tố có ý nghĩa quan trọng khi áp dụng hệ thống chức nghiệp. Hiện nay đã áp dụng hai phương pháp đánh giá: đánh giá qua các tiêu chí khác nhau và cho điểm; đánh giá kết quả công việc làm được trong năm. 31
32. * Chế độ tiền lương công vụ bao gồm năm bộ phận: - Bảng lương cho cán bộ dân cử, áp dụng cho những người được bầu vào các chức danh lãnh đạo của các cơ quan nhà nước kể từ Chủ tịch nước đến Phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận. - Bảng lương cho các công chức chuyên môn làm việc trong nghành tư pháp và kiểm sát: các chánh án, công tố viên, kiểm tra viên tại các cấp. - Bảng lương công chức hành chính và chuyên môn (có 19 bậc). - Bảng lương cho quân đội và công an, nhân viên quốc phòng và an ninh. - Bảng lương cho các doanh nghiệp nhà nước . Trong bảng lương công chức hành chính và chuyên môn có chia làm 19 lĩnh vực như hành chính, tài chính, ngân hàng, hải quan, giáo dục, y tế, văn hoá và thông tin Bảng lương lại chia làm 196 loại. Mỗi loại có một mã số riêng. Ngoài lương chính ra nhà nước còn có một số khoản phụ cấp cho các công chức nh phụ cấp chức vụ, phụ cấp độc hại, phụ cấp làm việc ở những vùng xa xôi hẻo lánh, phụ cấp cho những người thường xuyên phải thay đổi địa điểm làm việc theo yêu cầu của công tác. Tuy nhiên, những khoản phụ cấp này hãy còn ít ỏi. *Năm 1964: Điều lệ về kỷ luật lao động trong các xí nghiệp, cơ quan nhà nước (khiển trách, cảnh cáo, buộc thôi việc). * Năm 1977: 4 chế độ trách nhiệm. * Năm 1981: Nghị định 181 về phân loại công chức . * Ngày 20 tháng 5 năm 1991: Nghị định 169 về công chức . * Tháng 2/1998: Pháp lệnh cán bộ công chức và 3 Nghị định số 95, 96, 97 ngày 17/11/1998 cụ thể hoá Pháp lệnh. 1.2.2. Chế độ công vụ Mỹ * Năm 1883 Luật về chế độ công vụ đ cơ sở đầu tiên cho chế độ công vụ (phục vụ dân sự) hiện đại ở Mỹ cấp liên bang . Quyết định này đã xoá bỏ hệ thống thực tế trước đây, theo hệ thống đó thì Tổng thống , người chiến thắng ở cuộc bầu cử, có thể hoàn toàn thay đổi tất cả những người có chức vụ của nhiệm kỳ của Tổng thống trước. Luật này đã đa ra một hệ thống mới- hệ thống chung sức đóng góp và những kỳ thi để chọn lập ra một đội ngũ công chức và cử ra đa số những chức vụ. Luật đặt ra một cơ quan đặc biệt - Uỷ ban công vụ dân sự và sau đó Uỷ ban này đã trở thành một nha độc lập trong hệ thống quyền hành pháp. * Những năm gần đây có nhiều sửa đổi: Luật về cải cách chế độ công vụ năm 1978 đã đặt ra Cục lãnh đạo nhân sự (LĐNS), Cục t vấn đặc biệt và Hôị đồng về bảo vệ hệ thống những đóng góp chung thay thế Uỷ ban CVDS thực hiện ba chức năng khác nhau mà trước đây được trao cho Uỷ ban: 1) Quản lý những việc tuyển dụng, đào tạo và thuyên chuyển công chức. 2) Điều tra những trường hợp vi phạm pháp luật . 3) quyết định về những vi phạm đó. Luật năm 1978 còn đề ra đ đánh giá hằng năm, tăng cờng khen thưởng và lập ra một nhóm công chức mới, những người lãnh đạo cao cấp 9 trưởng phòng, người đứng tuổi). Các vi phạm pháp luật về vấn đề chế độ phục vụ dân sự về cơ bản có ở trong điều 5 của Bộ tổng luật Mỹ và được quy định nhiều và chi tiết. * Không phải tất cả các công chức liên bang được coi là các công chức dân sự (công sở Chính phủ), đó là: những người lãnh đạo của các Bộ và của các Nha, được cử ra bởi Tổng thống mới, những nhân viên quân sự; những bộ phận công chức phục vụ ở các cơ quan của Chính phủ được lập ra không theo trình tự thi cử; một số loại công chức khác. Công chức dân sự về cơ bản là những người phải chịu quyền tài phán của 32
33. những cục và hội đồng đã nói ở trên. vào năm 1988 có khoảng 60% công chức loại này. * Ở Mỹ tồn tại một hệ thống phân loại chi tiết và phức tạp các công việc và các chức vụ phụ thuộc vào tính phức tạp tương đối của các nghĩa vụ và trách nhiệm và những bảng lương tương ứng. * Những công chức nằm trong quyền tài phán của Cục LDNS được chia ra 18 hạng (cấp). Lương bổng của họ có thể so sánh với thù lao của lao động tương ứng ở trong lĩnh vực tư nhân. những người lãnh đạo với những chức vụ trước cải cách 1978 được chia thành 16 đến 23 hạng, bây giờ họ tạo nên nền công vụ của những người lãnh đạo già trưởng thành. Ngừời ta thiết lập một trình tự đặc biệt về tuyển chọn, khuyến khích, luân chuyển, bãi nhiệm và đảm bảo hưu trí đối với những người này. * Việc tuyển chọn công chức được thực hiện bởi Cục LDNS, không có sự hạn chế về lứa tuổi; thi cả vào các chức vụ ở Tòa án hành chính .Hội đồng sát hạch của Cục này sẽ tổ chức thi đối với những người lãnh đạo trưởng thành cũ. * Cục chịu trách nhiệm tổ chức đào tạo và nâng cao trình độ của các công chức . Nó khởi thảo những phương pháp đánh giá hằng năm công việc của công chức và kiểm tra việc tiến hành những đánh giá nh thế bởi các bộ và các nha. Năm 1988 hầu nh 97% các công chức bang đều phải trải qua sự đánh giá những khả năng chuyên môn, nghiệp vụ của họ. Sự đánh giá được thực hiện bởi những người lãnh đạo cơ quan và những hội đồng đặc biệt của các cơ quan đó. Nếu đánh giá là tích cực, thì được thưởng. Phần thưởng được trả một lần trong 1 năm (không bị khấu trừ) nhưng có không quá nửa số lượng công chức thuộc loại này. * Công chức thuộc hệ thống bảo đảm xã hội vì bệnh tật có quyền về hu theo lứa tuổi (từ 50 tuổi) và vì thương tật. Họ có thể thông qua các công đoàn của mình kí kết các hợp đồng tập thể với bộ máy hành chính , tham gia vào việc thông qua quyết định động chạm tới lợi ích của họ. Nhưng quyền của họ về bãi công bị hạn chế. Các quyền chính trị của công chức cũng bị hạnchế bởi vì một cách chính thức là họ cần phải trung lập về chính trị. Một chế độ u đãi đặc biệt của chế độ phục vụ được quy định đối với những người lãnh đạo lâu năm. Họ có khoảng 11 ngàn không được phân chia thành các hạng. Việc cử họ giữ các chức vụ được thực hiện trên nền tảng sự đánh giá lao động của người lãnh đạo. Có những u đãi trong việc nâng cao trình độ, nghỉ ngơi, hu trí. 1.2.3. Chế độ công vụ Anh * Cơ sở của chế độ công vụ hiện đại của Vương quốc Anh đã được đạt nền móng năm 1850 - 1870. Những kì thi công khai đã bắt đầu được tiến hành thành lập một Uỷ ban độc lập đối với các cơ quan hành chính khác là Uỷ ban công vụ dân sự (UBCVDS) với tư cách là một cơ quan lãnh đạo của hệ thống tuyển chọn công chức . *Cơ sở của công vụ dân sự là nguyên tắc tách hoạt động quản lý khỏi chính trị đ những người có chức vụ được chia làm 2 nhóm: - Những nhà chính trị có thể bị thay đổi (họ vào khoảng 100 người - thủ tướng, các Bộ trưởng , các bí th nhà nước và một số người khác, những người này bị thay đổi trong trường hợp Chính phủ từ chức) - Những nhà hành chính không bị thay đổi (những công chức chuyên nghiệp không bị thay đổi không từ chức mặc dù Chính phủ bị thay đổi) * Các công chức dân sự là các cán bộ các Bộ và các nha ở trung ơng với t cách dân sự và được trả lương từ các nguồn được nghị viện quy định. Ngoài những nhà hoạt động chính trị thì các thẩm phán, các công chức quân sự, công chức cảnh sát, công chức của các cơ quan tự quản địa phương và các nghiệp đoàn công cộng, giáo viên và 33
34. các cán bộ của nha quốc gia về sức khỏe cũng không thuộc loại này. các công chức dân sự cùng với tất cả các loại này sẽ bao hàm bởi một khái niệm rộng hơn - "các công chức viên chức của lĩnh vực công cộng". * Lĩnh vực phục vụ dân sự được điều chỉnh về cơ bản không phải là các đạo luật mà là các mệnh lệnh của vua trong hội đồng, các thông tri của Bộ tài chính và các Bộ khác, bởi vì lĩnh vực phục vụ này được coi là đặc quyền của vua. * Vấn đề phục vụ dân sự trước năm 1981 thuộc thẩm quyền của Bộ công vụ dân sự. Từ năm 1987 bộ này đã bị giải thể việc quản lý hoạt động công vụ dân sự được thực hiện bởi Bộ tài chính và Cục quản lý của Bộ trưởng công vụ dân sự và từ năm 1968 thì theo truyền thống Thủ tướng kiêm chức Bộ trưởng đó. * Công vụ dân sự được chia thành công vụ đối nội và công vụ ngoại giao. Người đứng đầu của công vụ đối nội luôn là thư ký của nội các(người thường được nổ nhiệm là công tước- người giữ con dấu). Bí thư thứ nhất(Bộ trưởng) Ngoại giao và về các công việc hợp tác lãnh đạo công vụ ngoại giao. * Tất cả các công chức dân sự được chia thành các loại và các nhóm trong những loại và nhóm thì các chức vụ được chia ra thành bậc(các cấp). Nhóm những người lãnh đạo chính trị cao cấp và hành chính là to nhất và bao gồm những bí th thường xuyên của các bộ, các cấp phó của chúng và các trợ lý của các cấp phó (tức là của thứ trưởng). Những người lãnh đạo này giữ các chức vụ và hoạt động trong các chức vụ đó theo một trình tự đặc biệt. Những công chức còn lại được chia ra thành vài loại. Loại thứ nhất " loại chung" bao gồm các nhóm: hành chính (những người thi hành cao cấp, những người thực tập sinh - hành chính , những bí th - trợ lý, Vnarki(đó là những người cán bộ công chức lâu năm giữ các việc giấy tờ hành chính và soạn thảo các báo cáo hoặc là những chức vụ của nhà thờ giáo hội ở Anh, Pháp cũ) và những trợ lý của họ và những người có chức vụ khác). Những nhà kinh tế, những người thống kê, những công chức của nha thông tin và các nhóm khác. Loại thứ hai là các cán bộ khoa học. Loại thứ ba là những chuyên gia kỹ thuật (các kiến trúc s, các kỹ sư và những người khác). Cũng có những loại công chức là cán bộ pháp lý và nghiên cứu. Loại thấp nhất là bao gồm đội ngũ nhân viên phục vụ - ký thuật; những người đánh máy và ghi tốc ký, những th ký riêng, những văn th, những người làm nhiệm vụ dọn dẹp và những tì phái * Việc tuyển mộ những công chức cao cấp (từ cấp thứ 7 đến cấp 1) và một số những ứng cử viên khác được thực hiện bởi UBCVDS. Để làm điều này thì người ta tiến hành những kỳ thi viết có tính chất tranh đua và những cuộc đàm thoại. Thời gian gần đây thì người ta coi trọng việc đàm thoại miệng, đặc biệt trong việc tuyển mộ những chức vụ công chức cao cấp. Các kỳ thi và các cuộc đàm thoại để tuyển mộ những người vào những chức vụ này được tiến hành thường theo chương trình của các trường đại học như Cambrit. Cách này cung cấp một bộ phận cơ bản các tầng lớp quan chức. * Những người trải qua các kỳ thi nhận được từ Uỷ ban một giấy chứng nhận công chức , giấy chứng nhận này chứng nhận quyền được giữ một chức vụ thích hợp. Họ sẽ trở thành công chức suốt đời (trước khi đạt được lứa tuổi về hưu). Họ được đảm bảo về việc làm. Những trường hợp thải hồi hoặc từ chức trước thời hạn vô cùng hiếm hoi. * Việc bổ nhiệm các công chức giữ chức vụ của nhóm cao nhất được thực hiện bởi Bộ trưởng công vụ dân sự, còn bổ nhiệm giữ các chức vụ khác - những Bộ trưởng tương ứng. Từ năm 1991 những bộ này đã tự mình thực hiện việc tuyển mộ các công chức của những cấp thấp dới sự kiểm tra của Uỷ ban công vụ dân sự. 34
35. * Luật trả lương cho lao động của công chức được thực hiện với sự cân nhắc mức lương ở trong các tổ chức tư. Phạm vị mức lương phụ thuộc vào nhiều hoàn cảnh, điều kiện loại, nhóm, cấp, thâm niên, giá trị và tính phức tạp của công việc. Để thực hiện mục đích trả lương thì những điều này được phân loại một cách chi tiết. * Việc thăng tiến trong chế độ phục vụ và việc thuyên chuyển từ Bộ này sang Bộ khác, từ nhóm này sang nhóm khác rất là khó khăn. * Các công chức thuộc loại được bảo hiểm nhà nước bắt buộc và có quyền về hưu khi già (thường là từ 60 tuổi và khi bị thương tật). Song họ không bắt buộc phải đóng góp vào quỹ hưu trí. Quyền về hưu trong phạm vi 1/3 của mức lương xuất hiện ở họ khi có thâm niên công tác 10 năm và đạt được lứa tuổi tối thiểu để mà từ chức. * Công chức có thể bị thải hồi trước thời hạn theo phán xét của cơ quan hành chính và quyết định của cơ quan có thể bị khiếu nại vào Hội đồng phá án của nha công vụ dân sự và sau đó vào Tòa án . * Chế độ phục vụ dân sự đã đa ra một số hạn chế đối với tự do của các công chức . ví dụ: - Các công chức nhóm cao cấp bị cấm tham gia những hoạt động chính trị chung quốc gia , tham gia vào trong hoạt động chính trị địa phương chỉ có thể với sự cho phép của lãnh đạo bộ tương ứng của nha. Sự cho phép nh thế trong hoạt động chính trị cũng đòi hỏi đối với các công chức dân sự của các nhóm thấp nhất. Họ buộc phải thể hiện sự trung thực và những kìm giữ tong tất cả những điều liên quan đến các cơ quan của họ. Các cán bộ của các xí nghiệp thương mại - công nghiệp công cộng được tham gia hoạt động chính trị mà không bị cản trở 1 - Đối với các công chức của các Bộ và các nha cũng tồn tại những hạn chế về việc tham gia vào các hoạt động tài chính. Ví dụ, họ không thể tham gia vào những hợp đồng về mua bán cổ phiếu, các khu đất và các tài sản khác vì những hợp đồng đó có thể dẫn đến sự mâu thuẫn giữa lợi ích cá nhân và lợi ích công vụ . Khi hết thời hạn phục vụ thì họ có thể tham gia một số hoạt động nhưng chỉ được thực hiện khi có sự cho phép đặc biệt. - Từ năm 1946 các công chức được phép có các công đoàn của mình. Hiện nay họ không được phép bãi công. Để điều chỉnh các tranh chấp giữa các công chức và cơ quan hành chính về vấn đề tiền lương lao động, đảm bảo hu trí, giờ làm việc, thăng tiến theo công vụ, những mức phạt kỷ luật, các điều kiện lao động một cơ quan đặc biệt chuyên môn - hội đồng quốc gia UICNI được thành lập, hội đồng này bao gồm từ những người lãnh đạo của các bộ và đại diện của các công đoàn công chức . Nếu hội đồng không giải quyết được cuộc tranh chấp thì tranh chấp được đa vào toà hành chính - Tòa án trọng tại tranh chấp về các vụ việc công vụ dân sự. * Khác với các công chức dân sự, đối với các công chức của các cơ quan tự quản địa phương người ta ký kết các hợp đồng cho thuê và nếu không tuân thủ các hợp đồng đó có thể bị đa ra xét xử ở Tòa án. Việc thuê một số cán bộ được thực hiện chỉ với sự đồng ý của các Bộ trưởng tương ứng. Trong tất cả các cơ quan quản lý địa phương chỉ tồn tại một thang bậc duy nhất của tiền lương công chức và các điều kiện lao động như nhau, những điều kiện đó được khởi thảo bởi các hội đồng quốc gia và tỉnh hợp nhất. Ở trên các hợp đồng đó thì các cơ quan hành chính và các công chức đại diện trên cơ sở bình đảng nh nhau. Các quyền hưu trí của các công chức của bộ máy quản lý địa phương hoàn toàn được điều chỉnh bởi pháp luật 1.2.4. Chế độ công vụ của cộng hoà Pháp. 1 Xem ; Bôi xôp va V.V.Bôi xỗp va L.V. Sự trung lập về chính trị của các công chức nhà nước ở Anh// nhà nước và pháp luật 1992 số 9 tr 117-124 35