Giáo trình Luật tố tụng hành chính Việt Nam

Nội dung text: Giáo trình Luật tố tụng hành chính Việt Nam

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ µ- ”-¸ Thạc sĩ Diệp Thành Nguyên Giáo trình LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM Cần Thơ, tháng 02/2009 0
2. THÔNG TIN VỀ TÁC GIẢ PHẠM VI VÀ ĐỐI TƯỢNG SỬ DỤNG CỦA GIÁO TRÌNH I. THÔNG TIN VỀ TÁC GIẢ Họ và tên: Diệp Thành Nguyên Sinh năm: 1975 Cơ quan công tác: Bộ môn: Luật Hành chính; Khoa: Luật Trường: Đại học Cần Thơ Địa chỉ Email liên hệ: dtnguyen@ctu.edu.vn II. PHẠM VI VÀ ĐỐI TƯỢNG SỬ DỤNG Giáo trình có thể dùng tham khảo cho ngành: Luật Có thể dùng cho các trường: đại học Các từ khóa: hành chính, tố tụng, xét xử, vụ án, án hành chính, tiền tố tụng, tòa án, phiên tòa, sơ thẩm, phúc thẩm. Yêu cầu kiến thức trước khi học môn này: học xong các học phần về Luật Hành chính Việt Nam. Đã xuất bản in chưa: chưa 1
3. LỜI GIỚI THIỆU Luật tố tụng hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật của nước ta, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình Tòa án giải quyết các vụ án hành chính. Trong chương trình đào tạo Cử nhân Luật của Khoa Luật- Trường Ðại học Cần Thơ, môn học Luật tố tụng hành chính Việt Nam được xác định là một môn học chuyên ngành. Ðể góp phần phục vụ cho công tác giảng dạy, học tập và nghiên cứu khoa học pháp lý, tác giả đã biên soạn cuốn Giáo trình Luật tố tụng hành chính Việt Nam. Ðể biên soạn Giáo trình này, tác giả đã dựa vào các văn bản quy phạm pháp luật về tố tụng hành chính, các văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản khác có liên quan; đồng thời tác giả cũng tham khảo các sách, bài viết của các tác giả khác. Giáo trình này không thể tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót nhất định. Tác giả rất mong nhận được sự góp ý của bạn đọc để tiếp tục chỉnh lý làm cho Giáo trình Luật tố tụng hành chính Việt Nam được hoàn thiện hơn. Xin trân trọng giới thiệu cùng bạn đọc. Tác giả ThS. Diệp Thành Nguyên Giảng viên Khoa Luật – Trường ĐH. Cần Thơ 2
4. MỤC LỤC THÔNG TIN VỀ TÁC GIẢ 1 LỜI GIỚI THIỆU 2 MỤC LỤC 3 Chương 1: GIỚI THIỆU SƠ LƯỢC VỀ TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH VIỆT NAM .8 I - SỰ CẦN THIẾT THÀNH LẬP CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA 8 II. CÁC PHƯƠNG ÁN TỔ CHỨC TÒA ÁN HÀNH CHÍNH 9 1. Phương án 1: tổ chức Tòa án hành chính trong Tòa án nhân dân 9 2. Phương án 2: tổ chức Tòa án hành chính thành hệ thống độc lập với các Bộ và Ủy ban nhân dân các cấp do Thủ tướng chính phủ lãnh đạo 11 III - KHÁI NIỆM TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH 12 1. Các quan niệm về tài phán hành chính 12 2 - Tài phán hành chính ở Việt Nam 13 Chương 2: KHÁI NIỆM VÀ CÁC NGUYÊN TẮC CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM 17 I- KHÁI NIỆM TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM 17 1. Khái niệm tố tụng hành chính 17 2 - Khái niệm Luật tố tụng hành chính 17 3. Nhiệm vụ và mục đích của Luật tố tụng hành chính Việt Nam 20 II - CÁC NGUYÊN TẮC CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM 21 1. Khái niệm các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính Việt Nam 21 2. Nội dung các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính Việt Nam 22 III- QUAN HỆ PHÁP LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 29 1 - Khái niệm và đặc điểm của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính 29 2. Các thành phần của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính 30 Chương 3: THẨM QUYỀN CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN 32 I- ÐỐI TƯỢNG THUỘC THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH 32 1. Quyết định hành chính cá biệt 32 2. Hành vi hành chính 33 3
5. II- CÁC LOẠI KHIẾU KIỆN THUỘC THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT CỦA TÒA HÀNH CHÍNH 34 III- THẨM QUYỀN XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CÁC CẤP 38 1. Thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện 38 2. Thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh 39 IV - XÁC ÐỊNH THẨM QUYỀN THỤ LÝ GIẢI QUYẾT CÁC VỤ KIỆN HÀNH CHÍNH 40 1. Xác định thẩm quyền thụ lý giải quyết giữa Toà án với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo theo thủ tục hành chính 40 2. Xác định thẩm quyền thụ lý giải quyết giữa các tòa án, giữa các tòa chuyên trách 41 Chương 4: NGƯỜI TIẾN HÀNH TỐ TỤNG VÀ NGƯỜI THAM GIA TỐ TỤNG 42 I- NGƯỜI TIẾN HÀNH TỐ TỤNG: 42 1. Các cơ quan tiến hành tố tụng hành chính: 42 2. Những người tiến hành tố tụng hành chính: 42 3. Hội đồng xét xử 42 4. Thay đổi người tiến hành tố tụng 43 II- NGƯỜI THAM GIA TỐ TỤNG 44 1. Năng lực pháp luật và năng lực hành vi tố tụng hành chính 44 2. Người tham gia tố tụng 45 III- VỀ VIỆC VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN THAM GIA PHIÊN TOÀ 49 IV- QUYỀN CỦA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ YÊU CẦU XEM XÉT LẠI BẢN ÁN, QUYẾT ÐỊNH ÐÃ CÓ HIỆU LỰC PHÁP LUẬT 50 Chương 5: CHỨNG CỨ, ÁN PHÍ VÀ LỆ PHÍ TÒA ÁN 51 I- CHỨNG CỨ TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 51 1. Khái niệm chứng cứ 51 2. Tính chất của chứng cứ 51 3. Thu thập chứng cứ 52 II - ÁN PHÍ VÀ LỆ PHÍ TÒA ÁN 52 1. Án phí hành chính 52 2. Lệ phí giấy tờ 54 Chương 6:KHỞI KIỆN, KHỞI TỐ VÀ THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 56 4
6. I- KHỞI KIỆN, KHỞI TỐ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 56 1. Quyền khởi kiện, khởi tố vụ án hành chính 56 2. Nguyên tắc khởi kiện vụ án hành chính 56 3. Hình thức khởi kiện 58 II- THỤ LÝ VỤ ÁN, TRẢ LẠI ÐƠN KIỆN 59 1. Thụ lý vụ án 59 2. Những trường hợp Tòa án trả lại đơn kiện 60 Chương 7: CHUẨN BỊ XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 61 I- NHIỆM VỤ, Ý NGHĨA CỦA GIAI ÐOẠN CHUẨN BỊ XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 61 1. Nhiệm vụ của giai đoạn chuẩn bị xét xử 61 2. Ý nghĩa của giai đoạn chuẩn bị xét xử 61 3. Căn cứ pháp luật để xem xét quyết định hành chính, hành vi hành chính hợp pháp hay bất hợp pháp 62 II- THỜI HẠN CHUẨN BỊ XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 62 III- QUYẾT ÐỊNH TẠM ÐÌNH CHỈ VIỆC GIẢI QUYẾT VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 63 1. Căn cứ ra quyết định 63 2. Hiệu lực pháp luật của quyết định 64 IV- QUYẾT ÐỊNH ÐÌNH CHỈ VIỆC GIẢI QUYẾT VỤ ÁN HÀNH CHÍNH .64 1. Căn cứ ra quyết định 64 2. Hiệu lực pháp luật của quyết định 64 V- QUYẾT ÐỊNH ÐƯA VỤ ÁN HÀNH CHÍNH RA XÉT XỬ 65 Chương 8: THỦ TỤC SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 66 I- NHỮNG QUY ÐỊNH CHUNG 66 1. Hội đồng xét xử 66 2. Các trường hợp Hội đồng xét xử phải hoãn phiên tòa 66 3. Nội quy phiên tòa 67 4. Biên bản phiên tòa 68 II- PHIÊN TÒA SƠ THẨM 68 1. Thủ tục bắt đầu phiên tòa 68 2. Thủ tục xét hỏi tại phiên tòa 69 5
7. 3. Tranh luận tại phiên tòa 69 4. Nghị án 70 5. Tuyên án 70 III- BẢN ÁN HÀNH CHÍNH 70 1. Các nguyên tắc phải tuân thủ khi ra bản án 70 2. Nội dung của bản án hành chính 71 IV- NHỮNG THỦ TỤC TIẾN HÀNH SAU PHIÊN TÒA 72 1. Sửa chữa biên bản phiên tòa 72 2. Cấp trích lục, bản sao bản án hoặc quyết định của Tòa án 72 Chương 9: THỦ TỤC PHÚC THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 74 I- KHÁI NIỆM, MỤC ÐÍCH PHÚC THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 74 1. Khái niệm phúc thẩm vụ án hành chính 74 2. Mục đích phúc thẩm vụ án hành chính 74 II-KHÁNG CÁO, KHÁNG NGHỊ THEO THỦ TỤC PHÚC THẨM 74 1. Chủ thể kháng cáo, kháng nghị 74 2. Khách thể của quyền kháng cáo, kháng nghị 75 3. Thời hạn kháng cáo, kháng nghị 75 4. Hậu quả pháp lý của kháng cáo, kháng nghị 75 5. Thay đổi, bổ sung, rút kháng cáo, kháng nghị 76 III- PHIÊN TÒA PHÚC THẨM HÀNH CHÍNH 76 1. Hội đồng xét xử phúc thẩm 76 2. Thời hạn xét xử phúc thẩm 77 3. Các trường hợp Hội đồng xét xử không phải mở phiên tòa 77 4. Những người tham dự phiên tòa phúc thẩm 77 5. Thủ tục phiên tòa phúc thẩm 78 6. Quyền hạn của Tòa án cấp phúc thẩm 78 Chương 10:THỦ TỤC XÉT LẠI CÁC BẢN ÁN VÀ QUYẾT ÐỊNH ÐÃ CÓ HIỆU LỰC PHÁP LUẬT 80 I- THỦ TỤC GIÁM ÐỐC THẨM 80 1. Khái niệm giám đốc thẩm 80 2. Chủ thể kháng nghị 80 3. Căn cứ để kháng nghị, thời hạn kháng nghị 81 6
8. II- THỦ TỤC TÁI THẨM 81 1. Khái niệm tái thẩm 81 2. Chủ thể kháng nghị 81 3. Căn cứ để kháng nghị, thời hạn kháng nghị: 81 III- PHIÊN TÒA GIÁM ÐỐC THẨM, TÁI THẨM 83 1. Thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm 83 2. Hội đồng xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm 83 3. Phiên tòa giám đốc thẩm, tái thẩm 83 4. Quyền hạn của Hội đồng xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm 84 7
9. Chương 1: GIỚI THIỆU SƠ LƯỢC VỀ TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH VIỆT NAM I - SỰ CẦN THIẾT THÀNH LẬP CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA Trong phần này chúng ta sẽ tìm hiểu những lý do cần thiết dẫn đến sự ra đời của Tòa hành chính ở nước ta vào những năm cuối của thế kỷ trước. Thứ nhất, thực hiện công cuộc đổi mới, chúng ta tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Nhà nước của dân, do dân và vì dân, Nhà nước có kỷ cương, kỷ luật, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa . Tuy nhiên, trong quá trình quản lý, điều hành, cơ quan hành chính Nhà nước và cán bộ, công chức Nhà nước đôi khi có những quyết định hoặc hành vi trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức, từ đó làm phát sinh các khiếu kiện hành chính. Do vậy, cùng với việc tiến hành cải cách một bước thủ tục hành chính cần phải có một cơ chế kiểm soát hữu hiệu hoạt động của cơ quan và nhân viên hành chính Nhà nước trong quá trình quản lý, điều hành nhằm khắc phục những biểu hiện cửa quyền, lạm quyền, lộng hành hoặc trốn tránh nghĩa vụ, vô trách nhiệm trước nhân dân. Việc thiết lập các cơ quan tài phán hành chính để giải quyết kịp thời các khiếu kiện hành chính nhằm bảo vệ các quyền tự do dân chủ, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức là yêu cầu cấp thiết. Thứ hai, từ trước đến nay, Ðảng và Nhà nước ta rất quan tâm đến việc giải quyết kịp thời các khiếu nại hành chính của công dân. Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp quy định. Năm 1991 Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân thay thế cho Pháp lệnh năm 1981. Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định 38/HÐBT và một số văn bản về lĩnh vực này làm cơ sở pháp lý cho các cơ quan có thẩm quyền giải quyết và đã mang lại một số kết quả nhất định. Thực chất đó là những quy định và hoạt động bước đầu mang tính chất tài phán hành chính. Việc giải quyết đúng đắn, kịp thời các khiếu nại của công dân chính là một biện pháp thiết thực nhằm góp phần bảo đảm quyền của công dân trong việc tham gia quản lý Nhà nước, và đây cũng là sự thể hiện bản chất của Nhà nước ta- Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Tuy vậy, đây mới chỉ là việc giải quyết theo cấp hành chính và do tổ chức Thanh tra giải quyết, cơ quan hành chính vừa là người bị kiện lại vừa là người phán quyết, chưa có một cơ quan xét xử chuyên trách, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật nên chưa bảo đảm việc giải quyết thật sự khách quan, công bằng và dân chủ . Những năm cuối thập niên 80 và đầu thập niên 90, khiếu nại của công dân tăng lên đáng kể, nhiều trường hợp trở thành điểm nóng. Trong khi hiệu quả giải quyết khiếu nại còn hạn chế, nhiều đơn thư bị đùn đẩy, dây dưa, tồn đọng lâu ngày; 8
10. người khiếu nại bị oan ức kéo dài, cơ quan quản lý các cấp, các ngành mất rất nhiều thời gian mà sự việc vẫn không giải quyết được, ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân vào các cơ quan Ðảng và Nhà nước. Mặt khác, cũng không ít trường hợp đã lợi dụng quyền khiếu nại gây khó khăn, phức tạp cho các cơ quan Nhà nước trong hoạt động quản lý, điều hành. Tình hình đó đặt ra một cách khách quan và bức xúc, đòi hỏi phải có một cơ quan tài phán hành chính độc lập xét xử và chỉ tuân theo pháp luật để giải quyết các khiếu kiện hành chính, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân . Thực hiện việc xét xử hành chính sẽ làm cho cơ quan Nhà nước giữ được tính dân chủ và pháp chế trong hoạt động của mình. Bằng quá trình tố tụng hành chính và các chế tài cụ thể trong xét xử hành chính, quyền dân chủ của nhân dân được bảo đảm, cơ quan Nhà nước và cán bộ công chức Nhà nước khắc phục được những biểu hiện lộng quyền, lạm quyền, thiếu trách nhiệm trước nhân dân, góp phần ngăn chặn tệ quan liêu, cửa quyền, tham nhũng, bảo đảm cho các chủ trương của Ðảng, pháp luật của Nhà nước được thực hiện nghiêm chỉnh. Trên cơ sở đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy Nhà nước. Thứ ba, việc tổ chức cơ quan tài phán hành chính để xét xử các khiếu kiện về hành chính đã có ở nhiều nước trên thế giới. Tùy theo điều kiện mỗi nước, mô hình tổ chức các cơ quan tài phán hành chính có nhiều cách khác nhau. Trong xu thế đổi mới và hòa nhập, chúng ta có điều kiện tham khảo kinh nghiệm của nước ngoài để thiết lập cơ quan tài phán hành chính phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của nước ta. Từ những nhu cầu khách quan nêu trên, ngày 28.10.1995 Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án Nhân dân trong đó quy định Tòa Hành chính thành lập và bắt đầu đi vào hoạt động kể từ ngày 01.7.1996. Trên cơ sở đó, ngày 21.5.1996 Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, giao cho Tòa án nhân dân thẩm quyền giải quyết một số khiếu kiện hành chính (Pháp lệnh này đến nay đã qua hai lần sửa đổi, bổ sung, lần thứ nhất vào năm 1998 và lần thứ hai vào năm 2006). II. CÁC PHƯƠNG ÁN TỔ CHỨC TÒA ÁN HÀNH CHÍNH Trên cơ sở khảo sát mô hình tòa án hành chính ở các nước trên thế giới và vận dụng vào thực tiễn của nước ta, tại Tờ trình số 1650 ngày 30/3/1995 Chính phủ đã trình Quốc hội hai phương án tổ chức chủ yếu như sau : - Tổ chức Tòa án hành chính trong Tòa án nhân dân ; - Tổ chức Tòa án hành chính thành hệ thống độc lập với các Bộ và Ủy ban nhân dân các cấp do Thủ tướng lãnh đạo. 1. Phương án 1: tổ chức Tòa án hành chính trong Tòa án nhân dân Phương án này có hai cách tổ chức : 9
11. - Tổ chức Tòa án hành chính thành phân tòa trong Tòa án nhân dân (như Tòa Hình sự , Toà Dân sự, Tòa Kinh tế, Toà Lao động); - Tổ chức Tòa án hành chính thành hệ thống riêng nhưng ở cấp Trung ương thuộc cơ cấu Tòa án nhân dân tối cao. a) Cách tổ chức thứ nhất : tổ chức Tòa án hành chính thành phân tòa trong Tòa án nhân dân Tòa án hành chính tổ chức theo cách này thì cần có Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Tổ chức Tòa án hành chính theo cách này có ưu điểm và hạn chế như sau : * Ưu điểm: Cách tổ chức này bảo đảm sự thống nhất việc tổ chức các cơ quan xét xử vào một đầu mối, đáp ứng yêu cầu tổ chức bộ máy Nhà nước gọn nhẹ. Mọi hoạt động xét xử hình sự, dân sự, kinh tế, lao động và hành chính đều chịu sự giám đốc của Tòa án nhân dân tối cao. * Hạn chế: Hạn chế của phương án này là chưa thật phù hợp với tính đặc thù của việc xét xử các vụ kiện hành chính vốn đã rất phúc tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực của quản lý Nhà nước. Mặt khác, hiện nay Tòa án nhân dân đang phải đảm nhiệm công tác xét xử về hình sự, dân sự, kinh tế, lao động với khối lượng lớn và cũng rất phức tạp; Tòa kinh tế mới được tổ chức đang trong quá trình xây dựng cần có thời gian để củng cố. Nay giao thêm cho Tòa án nhân dân xét xử với khối lượng lớn các vụ kiện hành chính có thể sẽ bị chậm trễ, khó bảo đảm tính kịp thời của hoạt động quản lý, điều hành diễn ra hàng ngày của các cơ quan hành chính Nhà nước. b) Cách tổ chức thứ hai: tổ chức Tòa án hành chính thành hệ thống riêng nhưng ở cấp Trung ương thuộc cơ cấu Tòa án nhân dân tối cao Nếu tổ chức Tòa án hành chính theo cách này thì cần có Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Pháp lệnh tổ chức Tòa án hành chính và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính . Theo cách tổ chức này, Chánh án Tòa án hành chính Trung ương là Phó chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án hành chính Trung ương chịu sự giám đốc của Tòa án nhân nhân tối cao. Các Tòa án hành chính tỉnh, thành phố thuộc Trung ương là các Tòa án độc lập. Tổ chức Tòa án hành chính theo cách này có ưu điểm và nhược điểm như sau : * Ưu điểm : 10
12. Cách tổ chức này vừa bảo đảm tính đặc thù của việc xét xử các vụ kiện hành chính, vừa thu gọn đầu mối cơ quan xét xử ; Tòa án nhân dân tối cao giám đốc việc xét xử của Tòa án hành chính . * Nhược điểm : Với cách tổ chức này, Tòa án nhân dân tối cao sẽ phải làm nhiệm vụ xét xử một khối lượng lớn các bản án theo trình tự phúc thẩm, giám đốc thẩm và tái thẩm. 2. Phương án 2: tổ chức Tòa án hành chính thành hệ thống độc lập với các Bộ và Ủy ban nhân dân các cấp do Thủ tướng chính phủ lãnh đạo Phương án này xây dựng trên quan điểm cho rằng hành chính tài phán và hành chính điều hành là hai bộ phận của nền hành chính Nhà nước. Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của nền hành chính. Vì vậy, Thủ tướng Chính phủ là người lãnh đạo cả hoạt động hành chính điều hành và hành chính tài phán . Tổ chức Tòa án hành chính theo phương án này thực chất là sự kế thừa và là bước phát triển cao hơn của công tác giải quyết khiếu nại hành chính mà từ trước tới nay vẫn do các cơ quan hành chính Nhà nước và các tổ chức Thanh tra đảm nhiệm . Theo phương án này, Thủ tướng Chính phủ không trực tiếp tham gia vào quá trình tố tụng mà chỉ lãnh đạo nhằm bảo đảm cho việc xét xử hành chính kịp thời, có hiệu lực. Tòa án hành chính được tổ chức theo hai cấp : trung ương và tỉnh. Chánh án Tòa án hành chính trung ương do Thủ tướng Chính phủ đề nghị Quốc hội phê chuẩn, Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm. Chánh án Tòa án hành chính Trung ương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác xét xử hành chính trước Thủ tướng Chính phủ. Tòa án hành chính Trung ương không phải là cơ quan thuộc Chính phủ, Chánh án Tòa án hành chính Trung ương không phải là thành viên Chính phủ, Tòa án hành chính tỉnh không phải là cơ quan thuộc Uûy ban nhân dân tỉnh . Nếu tổ chức Tòa án hành chính theo phương án này thì cần ban hành Luật tổ chức Tòa án hành chính, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Tổ chức theo phương án này có ưu điểm và hạn chế như sau : * Ưu điểm : Ưu điểm của phương án này là bảo đảm sự thống nhất và gắn bó giữa hai bộ phận của nền hành chính. Hoạt động của cơ quan tài phán hành chính sẽ tạo ra cơ chế kiểm soát thường xuyên hoạt động của các cơ quan quản lý; đồng thời trực tiếp giúp Thủ tướng có biện pháp kịp thời chấn chỉnh các hoạt động quản lý điều hành. * Hạn chế : Tuy nhiên, theo phương án này dễ gây tâm lý e ngại về tính khách quan của xét xử hành chính. Mặt khác, còn có sự nhận thức khác nhau về cơ sở pháp lý của phương án này. Theo tinh thần Ðiều 134 Hiến pháp năm 1992 thì việc có trao cho 11
13. Thủ tướng hay không quyền lãnh đạo Tòa án hành chính là thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Trên cơ sở phân tích các ưu điểm cũng như hạn chế của từng phương án nêu trên và căn cứ vào tình hình kinh tế xã hội ở nước ta, Quốc hội khóa IX trong kỳ họp thứ 8 ngày 28.10.1995 đã chọn phương án 1 cách 1, tức là ở Trung ương và cấp tỉnh thành lập Tòa hành chính là một phân tòa trong cơ cấu tổ chức Tòa án nhân dân, còn ở cấp huyện có Thẩm phán chuyên trách giải quyết các khiếu kiện hành chính. Tổ chức Tòa án hành chính theo phương án này cũng tồn tại những hạn chế như đã phân tích ở phần trước. Ðể khắc phục những hạn chế này, pháp luật nội dung về hành chính cần phải được quy định cụ thể, rõ ràng, tránh hiện tượng các văn bản pháp luật điều chỉnh cùng một lĩnh vực lại mâu thuẫn, chồng chéo lẫn nhau; mặt khác Thẩm phán hành chính và Hội thẩm nhân dân không chỉ được trang bị kiến thức pháp luật về hành chính (Luật nội dung và Luật hình thức ) mà còn phải được trang bị những kiến thức pháp luật khác có liên quan; đồng thời trong quá trình tiến hành tố tụng hành chính, những người tiến hành tố tụng phải thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật với tinh thần trách nhiệm cao. III - KHÁI NIỆM TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH 1. Các quan niệm về tài phán hành chính Tùy vào bản chất và đặc tính của tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước trong các chế độ chính trị khác nhau mà mỗi nước có quan niệm khác nhau về tài phán nói chung và tài phán hành chính nói riêng. Tuy nhiên, có thể nêu lên hai quan niệm cơ bản như sau : a) Quan niệm thứ nhất Quan niệm thứ nhất cho rằng tài phán hành chính là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa công quyền với công dân và tư vấn pháp luật cho Chính phủ . Các hoạt động này do các cơ quan độc lập trong nền hành chính quốc gia thực hiện. Với quan niệm như vậy, việc thiết lập các cơ quan tài phán hành chính là có tính cách độc lập với thẩm quyền tương ứng là xét xử các văn bản quản lý hành chính Nhà nước và các hành vi hành chính của cơ quan hoặc viên chức Nhà nước bị công dân khởi kiện theo một trình tự tố tụng hành chính độc lập (ngoài tố tụng tư pháp). Ngoài ra, hoạt động của cơ quan này còn có tác dụng chỉ rõ chổ đúng sai trong hoạt động hành pháp của Chính phủ (hoạt động tư vấn). Việc thừa nhận quan niệm như trên dẫn đến sự tồn tại hai loại cơ quan tài phán độc lập với nhau là tài phán tư pháp và tài phán hành chính (lưỡng hệ tài phán), và cũng tùy thuộc vào thực tiễn của mỗi quốc gia, các nước theo quan niệm này lại được chia làm hai dạng : 12
14. - Thứ nhất, một số nước lập ra Tòa án hành chính nhưng ở cấp tối cao có thêm chức năng tư vấn pháp lý, đó là Tham chính viện (hoặc Hội đồng Nhà nước) như ở Pháp, Hy Lạp, Bỉ, Thái Lan. - Thứ hai, một số nước có cơ quan tài phán hành chính hoàn chỉnh chỉ thực hiện chức năng xét xử hành chính. Ðó là các nước như : Cộng hòa liên bang Ðức, Thụy Ðiển, Bồ Ðào Nha, Áo . b) Quan niệm thứ hai Quan niệm thứ hai cho rằng tài phán hành chính là xét xử các vụ án hành chính, được coi là một hoạt động cụ thể do các Tòa án tư pháp thực hiện, nhằm đảm bảo chức năng xét xử chung của cùng một loại cơ quan tài phán (nhất hệ tài phán). Tổ chức tài phán của các nước theo quan niệm này được chia thành hai dạng: - Thứ nhất, các nước mà Tòa án tư pháp có chức năng xét xử các khiếu kiện hành chính, điển hình là Anh, Ðan Mạch, Na Uy, Canada, Irăc, Ailen, Aixơlen, v.v. - Thứ hai, một số nước có giải pháp hỗn hợp, lập ra các phân tòa hành chính trong Tòa án tư pháp (Tòa án thường) như Trung Quốc, Inđônêxia, Bênanh, Mađagatxca, v.v. . . . Tuy có sự khác nhau trong quan niệm về tổ chức và hoạt động tài phán hành chính nhưng có thể rút ra một kết luận chung như sau : Tài phán hành chính là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa công quyền với công dân và tổ chức, do các cơ quan tài phán (Tòa án, Tham chính viện) của Nhà nước thực hiện theo một trình tự tố tụng nhất định được pháp luật quy định. 2 - Tài phán hành chính ở Việt Nam a) Những hoạt động có tính chất tài phán hành chính trước đây ở nước ta a1) Những hoạt động mang tính chất tài phán hành chính trong xã hội phong kiến Dưới thời phong kiến, cách quản lý của Nhà nước quân chủ quan liêu và sự tha hóa, lạm quyền của một số quan lại các cấp không tránh khỏi làm cho nhân dân bị oan ức, phải đi khiếu kiện. Vì vậy, Nhà nước đã đề ra các giải pháp để dân được kêu oan. Tuy nhiên, sử cũ ghi chép về vấn đề này quá ít. Bởi vậy, những điều trình bày về việc giải quyết đơn từ khiếu tố của dân dưới chế độ phong kiến chỉ là những nhận xét sơ bộ qua một số dữ kiện mà sử cũ đã ghi lại. Ở nước ta, trong các thời kỳ xây dựng và củng cố Nhà nước phong kiến độc lập như Lý, Trần, Lê tuy chưa có cơ quan tài phán hành chính chuyên trách nhưng đã có những hoạt động quản lý mang tính tài phán hành chính. 13
15. Sử cũ chép lại: Ðời nhà Lý (1029) vua Lý Thái Tôn đã đặt hai bên tả hữu thềm rồng (tức Long trì) hai lầu chuông đối diện nhau để nhân dân ai có việc kiện tụng (ở đây được hiểu là dân kiện quan, những kiện tụng về hành chính) hoặc oan uổng thì đánh khuông lên để nhà vua hoặc quan lại triều đình phán quyết về những hành vi của quan lại cấp dưới. Năm 1747, chúa Trịnh Doanh cũng đặt chuông mõ ở cửa Phủ đường để nhân tài tự tiến cử và người bị ức hiếp đến khiếu nại. Chính Chúa phán quyết hành động của các quan lại cấp dưới . Nhà nước phong kiến Lý , Trần, Lê cũng đã đặt ra ngự sử đài và các chức quan tả, hữu gián nghị đại phu có chức năng can gián vua , đàn hặc các quan, tâu bẩm, trình vua những điều dân khiếu nại. Trên cơ sở những điều dân khiếu nại, các quan ngự sử tự mình hoặc giúp nhà vua phán quyết. Những hoạt động đó mang dáng dấp của tài phán hành chính . Như vậy, có thể thấy rằng trong thời kỳ nhà nước phong kiến việc xét xử của quan lại cấp trên đối với quan lại cấp dưới hoặc của nhà vua là việc xét xử theo cấp hành chính. Nhưng những biện pháp nhằm hạn chế các hành vi ức hiếp dân, tham nhũng, sách nhiễu dân hoặc không thực hiện đúng chiếu chỉ của nhà vua v.v. . .đã có những yếu tố của tài phán hành chính. a2) Các hoạt động mang tính chất tài phán hành chính từ khi nước Việt Nam Dân Chủ Cộng hòa ra đời (02/9/1945) đến trước khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực (01/7/1996) Từ khi Nhà nước kiểu mới ra đời (02/9/1945) đến nay, Ðảng và Nhà nước ta luôn luôn tôn trọng và bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, coi đó là một trong những quyền cơ bản của công dân. Quyền khiếu nại, tố cáo được ghi nhận trong các Hiến pháp Việt Nam từ Hiến pháp 1946, Hiến pháp1959, Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 1992. Tôn trọng và đảm bảo quyền cơ bản này của công dân phải thông qua hoạt động tài phán hành chính do chính quyền các cấp, thủ trưởng các ngành và các cơ quan thanh tra đảm nhiệm Từ Ban Thanh tra đặc biệt đầu tiên được thành lập bởi Sắc lệnh số 64-SL của Hồ Chủ Tịch ngày 23/11/1945, đến các tổ chức thanh tra sau này như Ban Thanh tra Chính phủ (thành lập theo Sắc lệnh 138B-SL ngày 18/12/1949), Uûy ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ (theo Sắc lệnh số 261-SL ngày 28/3/1956), Uûy ban Thanh tra của Chính phủ (theo Nghị định số 1-CP của Hội Ðồng Chính phủ ngày 03/01/1977), Uỷ ban Thanh tra Nhà nước (theo Nghị quyết số 26-HÐBT của Hội Ðồng Bộ trưởng ngày 15/02/1984) và đến Thanh tra Nhà nước (theo Pháp lệnh Thanh tra ngày 01/4/1990) trước sau đều có nhiệm vụ tiếp nhận, xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân. Ðối với các cấp hành chính, các cơ quan hành chính Nhà nước, Ðảng và Nhà nước ta đã có nhiều chỉ thị, nghị quyết, thông tư quy định rõ trách nhiệm của thủ trưởng và ban lãnh đạo chính quyền các cấp , các cơ quan và các tổ chức của Ðảng 14
16. phải làm tốt công tác giải quyết các khiếu nại, tố cáo. Ðó chính là các hoạt động nhằm tăng cường hoạt động tài phán hành chính, bảo đảm và tôn trọng các quyền tự do, dân chủ của công dân. Ðiển hình về lĩnh vực này, Nhà nước đã ban hành hai pháp lệnh : Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 27/11/1981 và Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 07/5/1991 làm cơ sở pháp lý cho các cơ quan có thẩm quyền giải quyết , đem lại những kết quả đáng kể. Xét trên góc độ giải quyết các khiếu kiện hành chính thì đó là những hoạt động bước đầu mang tính chất tài phán hành chính . Tuy nhiên, theo tinh thần của hai pháp lệnh nói trên thì thẩm quyền giải quyết các khiếu nại, tố cáo vẫn thuộc các cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy, các cơ quan hành chính nhà nước mặc nhiên vừa là người bị kiện , lại vừa là người xử kiện, người phán quyết chứ chưa có một cơ quan xét xử chuyên trách và độc lập như một tòa án chuyên thực hiện chức năng tài phán hành chính. Chính vì thế, việc giải quyết khiếu nại chưa được nhanh chóng, khách quan, công bằng và dân chủ. b) Tài phán hành chính ở nước ta hiện nay Tài phán hành chính ở nước ta là vấn đề còn mới. Việc thiết lập các Tòa hành chính (cơ quan tài phán hành chính) thuộc hệ thống Tòa án nhân dân để thực hiện hoạt động xét xử các vụ án hành chính là một vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong việc củng cố, tăng cường và hoàn thiện bộ máy Nhà nước, đặc biệt là đối với việc đảm bảo tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Tài phán hành chính nước ta vừa có những đặc điểm của tài phán hành chính nói chung vừa phản ánh những nét đặc thù phù hợp với bản chất và đặc tính của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Có thể khái quát những đặc điểm đó như sau: - Tài phán hành chính là tổ chức và hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh khi có đơn khởi kiện vụ án hành chính giữa cá nhân, cơ quan, tổ chức với công quyền. Trong quá trình quản lý hành chính Nhà nước, các chủ thể quản lý hành chính thường xuyên thực hiện các hành vi quản lý như ban hành văn bản quản lý hành chính (văn bản pháp quy và văn bản cá biệt) và thực hiện các hành vi hành chính khác. Khi thực hiện hành vi này các cơ quan Nhà nước hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền đôi khi do sơ suất, do không tuân theo pháp luật hoặc vì những lý do khác có thể xâm hại đến quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức, do đó bị các chủ thể này phản ứng bằng cách khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu Tòa án có thẩm quyền xem xét, giải quyết nhằm bảo vệ hoặc phục hồi quyền, lợi ích của mình. Trong trường hợp như vậy, rõ ràng Tòa án có thẩm quyền có trách nhiệm thụ lý và giải quyết. 15
17. - Ðối tượng của tài phán hành chính ở nước ta là các quyết định hành chính và hành vi hành chính bị cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức khởi kiện sau khi đã được giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng không thỏa mãn nhu cầu của họ, hoặc đã hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo mà không được giải quyết. - Bên bị kiện trong vụ án hành chính luôn là cơ quan Nhà nước hoặc cán bộ, công chức Nhà nước. Ðây là điểm đặc thù của tố tụng hành chính xét về mặt chủ thể tham gia quan hệ tố tụng so với các loại tố tụng khác như tố tụng hình sự, dân sự, v.v. . . - Cơ quan tài phán hành chính ở nước ta hiện tại là Tòa hành chính thuộc hệ thống Tòa án nhân dân. Theo quy định của pháp luật (Hiến pháp, Luật tổ chức Tòa án nhân dân) thì chỉ có Tòa án nhân dân (Tòa án nhân dân tối cao, các Tòa án nhân dân địa phương và Tòa án quân sự) là cơ quan xét xử của Nhà nước. Do vậy, việc thiếp lập các Tòa hành chính trong hệ thống Tòa án nhân dân hoàn toàn phù hợp với pháp luật. - Hoạt động tài phán hành chính phải tuân theo trình tự, thủ tục do pháp luật tố tụng hành chính quy định chớ không phải theo thủ tục hành chính. Qua các đặc điểm trên có thể rút ra định nghĩa về tài phán hành chính Việt Nam như sau: Tài phán hành chính Việt Nam là hoạt động xét xử các vụ án hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính và chủ yếu do các Tòa hành chính, các Thẩm phán hành chính trong hệ thống Tòa án nhân dân thực hiện nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan và tổ chức, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước./. Câu hỏi: 1) Hãy cho biết các lý do cơ bản dẫn đến sự ra đời cơ quan tài phán hành chính chuyên trách ở nước ta? 2) Tài phán hành chính là gì? Tài liệu tham khảo: 1) Ðinh Văn Minh - Tài phán hành chính so sánh - NXB. Chính trị Quốc gia – 1995; 2) Nguyễn Thanh Bình - Tìm hiểu pháp luật tố tụng hành chính - NXB. Tp. Hồ Chí Minh năm 1997; 3) Phạm Hồng Thái & Ðinh Văn Mậu - Tài phán hành chính ở Việt Nam - NXB. Tp. Hồ Chí Minh - năm 1996. 16
18. Chương 2: KHÁI NIỆM VÀ CÁC NGUYÊN TẮC CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM I- KHÁI NIỆM TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM 1. Khái niệm tố tụng hành chính Tòa hành chính nước ta đã được thiết lập và đi vào hoạt động kể từ ngày 01/7/1996. Ðể việc giải quyết các khiếu kiện của dân được kịp thời, đúng pháp luật thì các Tòa hành chính phải tiến hành giải quyết theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Mặt khác, sau khi đã có bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật thì việc thi hành bản án, quyết định cũng phải tuân thủ theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Tất cả những trình tự, thủ tục này gọi chung là tố tụng hành chính. Khi có quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, nếu cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức thấy rằng quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình và chúng thuộc đối tượng xét xử của Tòa hành chính thì họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính sau khi đã trải qua giai đoạn tiền tố tụng hành chính. Việc khởi kiện phải được làm thành văn bản (gọi là đơn kiện), trong đó phải ghi rõ ràng ngày, tháng, năm, họ và tên, địa chỉ của người khởi kiện; tên, địa chỉ cơ quan hoặc cán bộ, công chức bị kiện; nội dung và lý do khởi kiện; yêu cầu của người khởi kiện. Sau khi nhận được đơn kiện, Tòa án xem xét đơn kiện xem có thuộc thẩm quyền giải quyết của mìmh hay không, sau đó tiến hành các giai đoạn tiếp theo. Như vậy, tố tụng hành chính là toàn bộ hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng, của cá nhân, của cơ quan Nhà nước và tổ chức trong việc giải quyết vụ án hành chính, cũng như trình tự do pháp luật quy định đối với việc khởi kiện, thụ lý, giải quyết vụ án hành chính và thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. 2 - Khái niệm Luật tố tụng hành chính a) Khái niệm vụ án hành chính Ở nước ta, các quyền cơ bản của công dân được pháp luật quy định một cách đầy đủ và được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp có hiệu quả. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong chương “Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân” (chương V) đã ghi nhận khá đầy đủ các quyền cơ bản của công dân Việt Nam như: các quyền về chính trị, kinh tế, văn hóa và các quyền tự do cá nhân khác. Trong đó tại Ðiều 74 Hiến pháp 1992 quy định là công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về 17
19. những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan Nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Hiến pháp và các ngành luật nội dung đã thể chế hóa đường lối, chính sách của Ðảng, của chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức khi họ tham gia vào các quan hệ pháp luật. Ðể cho các quyền này được thực hiện trong thực tế thì cần phải có các ngành luật hình thức như tố tụng hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hình sự, tố tụng kinh tế, tố tụng lao động quy định cách thức, trình tự, để giải quyết các tranh chấp trong thực tế xảy ra. Một trong các cách thức, trình tự đó là: cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình (Ðiều 1 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính); đồng thời tại Ðiều 18 của cùng Pháp lệnh có quy định: đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất, tâm thần, nếu không có ai khởi kiện, thì Vện kiểm sát có quyền khởi tố vụ án hành chính và có trách nhiệm cung cấp chứng cứ. Như vậy, cùng với quyền khiếu nại, tố cáo, quyền khởi kiện vụ án hành chính là một phương tiện quan trọng để cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình , chống lại những vi phạm pháp luật. Mặc dù, cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính nhưng việc khởi kiện phải tuân theo các quy định của pháp luật, và do đó vụ án hành chính chỉ phát sinh khi Tòa án có thẩm quyền thụ lý đơn khởi kiện của cá nhân, cơ quan Nhà nước hay tổ chức. Vậy, vụ án hành chính là vụ án phát sinh tại Tòa hành chính có thẩm quyền do có cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức khởi kiện ra trước Tòa án yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. b) Khái niệm Luật tố tụng hành chính b1) Ðịnh nghĩa Luật tố tụng hành chính Luật tố tụng hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật của nước ta, tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ tố tụng hành chính phát sinh giữa Tòa án với những người tham gia tố tụng, những người tiến hành tố tụng trong quá trình Tòa án giải quyết vụ án hành chính nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan và tổ chức. Luật tố tụng hành chính quy định các hành vi tố tụng của Tòa án, Viện kiểm sát, bên khởi kiện, bên bị kiện và những người tham gia tố tụng khác trong quá trình Tòa án giải quyết vụ án hành chính nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan tiến hành tố tụng tìm ra sự thật khách quan của vụ án, trên cơ sở đó Tòa án có thể tiến hành việc giải quyết vụ án được đúng đắn. Ðể đạt được điều đó, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân trong công tác xét xử không những phải nắm vững pháp luật nội dung mà còn phải nắm vững pháp luật tố tụng hành chính. 18
20. b2) Ðối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh của Luật tố tụng hành chính Việt Nam Khoa học pháp lý xác định rằng sự khác nhau của những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh là tiêu chuẩn cơ bản để phân định các ngành luật. Mỗi ngành luật chỉ điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội. Nhóm quan hệ xã hội đó được gọi là đối tượng điều chỉnh của ngành luật, cách thức để ngành luật đó tác động vào nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội đó gọi là phương pháp điều chỉnh. Ðây là hai yếu tố để khẳng định một ngành luật có độc lập hay không, và là cơ sở để phân biệt sự khác nhau giữa các ngành luật trong hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa. Ðối tượng điều chỉnh của Luật tố tụng hành chính: Trong lĩnh vực tố tụng hành chính, khi Tòa án giải quyết các vụ án hành chính thì phát sinh các quan hệ giữa Tòa án với Viện kiểm sát, các đương sự và với những người tham gia tố tụng khác. Các quan hệ này xuất hiện từ khi có cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức (tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân) gọi chung là người khởi kiện nộp đơn kiện đến Tòa án có thẩm quyền và được Tòa án thụ lý giải quyết, và quan hệ này tồn tại cho đến khi việc giải quyết vụ án kết thúc. Ở mỗi giai đoạn tố tụng, quyền và nghĩa vụ của Tòa án và của các chủ thể khác được Luật tố tụng hành chính xác định. Ðiều này có nghĩa là bằng các quy phạm pháp luật, Luật tố tụng hành chính đã tác động đến các hành vi tố tụng của Tòa án và những người tham gia tố tụng, buộc các chủ thể này phải thực hiện các quyền và nghĩa vụ nhất định. Như vậy, đối tượng điều chỉnh của Luật tố tụng hành chính là các quan hệ xã hội phát sinh giữa Tòa án nhân dân với Viện kiểm sát nhân dân, các cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức trong quá trình Tòa án giải quyết các vụ án hành chính để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức này. Phương pháp điều chỉnh của Luật tố tụng hành chính Mỗi ngành luật có phương pháp điều chỉnh khác nhau, đó là cách thức tác động lên các quan hệ xã hội nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội đó trong khuôn khổ của pháp luật, bảo đảm cho các chủ thể trong quan hệ đó thực hiện được các quyền và nghĩa vụ mà pháp luật quy định, ví dụ như: - Luật hành chính điều chỉnh bằng phương pháp mệnh lệnh; - Luật dân sự điều chỉnh bằng phương pháp bình đẳng; - Luật hình sự điều chỉnh bằng phương pháp quyền uy. Trong luật tố tụng hành chính có hai phương pháp điều chỉnh: (1) Thứ nhất, phương pháp quyền uy, phụ thuộc thể hiện trong mối quan hệ giữa Tòa án với các chủ thể khác; 19
21. (2) Thứ hai, phương pháp bình đẳng thể hiện trong mối quan hệ giữa các đương sự trong cùng một vụ án. Các đương sự hoàn toàn bình đẳng khi thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình, mà Tòa án nhân dân là chủ thể bảo đảm thực hiện sự bình đẳng đó. c) Ðặc điểm của Luật tố tụng hành chính Luật tố tụng hành chính Việt Nam có những đặc điểm cơ bản sau đây: - Một là, Luật tố tụng hành chính Việt Nam quy định quá trình tài phán hành chính phải trải qua hai giai đoạn là: giai đoạn tiền tố tụng và giai đoạn tố tụng. Ðây là điểm đặc thù của Luật tố tụng hành chính mà các ngành Luật hình thức khác không có . Giai đoạn tiền tố tụng: đây là giai đoạn bắt buộc phải trải qua để có thể thực hiện được giai đoạn tố tụng. Giai đoạn này được các cơ quan Nhà nước, cán bộ, công chức Nhà nước thực hiện theo quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo nói riêng và pháp luật hành chính nói chung và theo thủ tục hành chính, chớ không phải do Tòa án thực hiện bằng thủ tục tố tụng. Ðiều này được quy định trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Giai đoạn tố tụng: là giai đoạn tài phán do cơ quan tiến hành tố tụng có thẩm quyền thực hiện theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính. - Hai là, tố tụng hành chính Việt Nam là tố tụng viết, nghĩa là các chứng cứ mà các bên nêu ra trong tố tụng hành chính phải được thể hiện bằng hình thức văn bản; các chứng cứ này được trao đổi công khai, tức là các đương sự có quyền được đọc, sao chép và xem các tài liệu, chứng cứ do đương sự khác cung cấp. Quan hệ giữa các đương sự (người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan) trong vụ án hành chính là quan hệ bình đẳng theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính. 3. Nhiệm vụ và mục đích của Luật tố tụng hành chính Việt Nam Cũng như bất kỳ một ngành luật nào khác, Luật tố tụng hành chính có những nhiệm vụ, mục đích cụ thể của mình. a) Nhiệm vụ của Luật tố tụng hành chính Các nhiệm vụ của Luật tố tụng hành chính Việt Nam bao gồm : - Quy định thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các vụ án hành chính; - Quy định thành phần những người tiến hành tố tụng, những người tham gia tố tụng trong từng giai đoạn của tố tụng hành chính; thành phần hội đồng xét xử ở Tòa án mỗi cấp; - Quy định trình tự, thủ tục khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính; 20
22. - Quy định trình tự, thủ tục thu thập chứng cứ trong vụ án hành chính; - Quy định trình tự, thủ tục xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm và tái thẩm vụ án hành chính; - Quy định trình tự, thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án đối với các vụ án hành chính. b) Mục đích của Luật tố tụng hành chính Thông qua việc thực hiện các nhiệm vụ của mình, luật tố tụng hành chính Việt Nam nhằm hướng tới các mục đích sau đây: - Bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức thông qua việc thực hiện chức năng của mình; - Bảo đảm cho việc giải quyết các vụ án hành chính được đúng đắn, kịp thời; - Bảo đảm cho việc thi hành các bản án, các quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án về vụ án hành chính được nghiêm chỉnh, có hiệu lực và hiệu quả. II - CÁC NGUYÊN TẮC CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM 1. Khái niệm các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính Việt Nam a) Khái niệm Nguyên tắc của pháp luật là những tư tưởng pháp lý chỉ đạo toàn bộ các quy phạm pháp luật, các chế định pháp luật cũng như hệ thống các ngành luật cụ thể. Luật tố tụng hành chính là một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật nước ta, bởi vậy nó cũng có những nguyên tắc xuyên suốt trong tất cả các chế định pháp luật của nó. Các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính Việt Nam là những tư tưởng pháp lý chỉ đạo, có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ hệ thống các chế định tố tụng và biểu thị những nội dung đặc trưng nhất của ngành luật này. Xét về mặt nội dung, các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính Việt Nam biểu hiện những quan điểm pháp lý của Ðảng và Nhà nước ta đối với nhiệm vụ và phương pháp hoạt động của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các vụ án hành chính, các nguyên tắc này xuyên suốt trong cả quá trình tố tụng. Bất cứ một hành vi tố tụng nào trái với các nguyên tắc đều bị coi là không hợp pháp và không có giá trị về mặt pháp lý. b) Ý nghĩa của các nguyên tắc 21
23. Việc thực hiện các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính mang tính chất bắt buộc chung đối với tất cả mọi người, mọi cơ quan và tổ chức. Việc tuân thủ triệt để các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính trước hết tạo điều kiện cho cơ quan xét xử tiến hành tố tụng một cách thuận lợi và nhanh chóng; đồng thời nó còn bảo đảm cho đương sự có điều kiện để thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ tố tụng của mình, trên cơ sở đó mà các lợi ích hợp pháp của bản thân đương sự được tôn trọng. Ngoài ra, việc quán triệt các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính trong tất cả các giai đoạn tố tụng có tác dụng ngăn chặn mọi hành vi vi phạm pháp luật và những biểu hiện tiêu cực trong quá trình giải quyết vụ án hành chính. c) Phân loại các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính Việt Nam Việc phân loại các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính thành từng nhóm chỉ có tính chất tương đối. Bởi vì, các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính đều có vai trò chỉ đạo toàn bộ hệ thống các chế định của Luật tố tụng hành chính và đều liên hệ mật thiết với nhau. Căn cứ vào nội dung và ý nghĩa của các nguyên tắc, có thể chia chúng thành hai nhóm như sau : Nhóm thứ nhất: nhóm nguyên tắc chung: Trong nhóm nguyên tắc này có hai loại nguyên tắc thể hiện tính chất khác nhau, đó là: - Những nguyên tắc thể hiện tính chất dân chủ xã hội chủ nghĩa trong tố tụng hành chính ; - Những nguyên tắc thể hiện tính chất pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tố tụng hành chính. Nhóm thứ hai: nhóm nguyên tắc điều chỉnh các hoạt động riêng biệt của tố tụng hành chính. 2. Nội dung các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính Việt Nam a) Nhóm nguyên tắc chung a1) Những nguyên tắc thể hiện tính chất dân chủ xã hội chủ nghĩa - Nguyên tắc Tòa án bảo đảm quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự: Theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Tòa án nhân dân 1992, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì Tòa án phải bảo đảm quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Tòa án bằng hoạt động của mình nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự; bên cạnh đó, đương sự tự mình hoặc có thể nhờ luật sư hay người khác bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho mình. 22
24. Nguyên tắc này một mặt bảo đảm cho đương sự bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình, mặt khác bảo đảm cho việc xét xử của Tòa án luôn được khách quan, đúng pháp luật. - Nguyên tắc tiếng nói, chữ viết dùng trong tố tụng hành chính: Tiếng nói, chữ viết dùng trong quá trình giải quyết vụ án hành chính là tiếng Việt. Tuy nhiên, nếu người tham gia tố tụng không rành tiếng Việt thì có quyền dùng tiếng nói, chữ viết của dân tộc mình (Ðiều 7 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính). Trong trường hợp có người tham gia tố tụng không sử dụng được tiếng Việt thì Tòa án có trách nhiệm cử người phiên dịch (Ðiều 26 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính). Nguyên tắc này nói lên quyền bình đẳng giữa các dân tộc và bảo đảm cho các đương sự thuộc các dân tộc có điều kiện diễn đạt rõ ràng các yêu cầu, đưa ra các chứng cứ, lý lẽ bằng tiếng nói, chữ viết của dân tộc mình. Trên cơ sở đó, họ thực hiện được đầy đủ các quyền và nghĩa vụ tố tụng, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước Tòa án. - Nguyên tắc thực hiện chế độ xét xử có Hội thẩm nhân dân: Hội thẩm nhân dân là những người do cơ quan quyền lực Nhà nước bầu hoặc cử ra. Việc tham gia của Hội thẩm nhân dân vào hoạt động xét xử của Tòa án là một biểu hiện của sự kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan Nhà nước. Nguyên tắc này được quy định trong Hiến pháp, trong Luật tổ chức TAND và được cụ thể hóa tại Ðiều 15 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính như sau: Hội đồng xét xử sơ thẩm gồm một Thẩm phán và hai Hội thẩm nhân dân. Theo quy định của pháp luật thì khi xét xử, Hội thẩm ngang quyền với Thẩm phán, đây là điều kiện quan trọng để Hội thẩm nhân dân phát huy vai trò là người đại diện cho nhân dân tham gia công tác xét xử của Tòa án, đồng thời bảo đảm cho tiếng nói của người dân có tính chất quyết định trong công việc xét xử của Tòa án. Ðể thực hiện tốt nguyên tắc này, Hội thẩm nhân dân cần nâng cao ý thức trách nhiệm, nâng cao kiến thức pháp luật, thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính và các quy định pháp luật liên quan. - Nguyên tắc Tòa án xét xử công khai: Các vụ án hành chính được xét xử công khai, trừ trường hợp cần giữ bí mật Nhà nước hoặc giữ bí mật của đương sự theo yêu cầu chính đáng của họ (Ðiều 7 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính). Song dù Tòa án xét xử kín, nhưng Tòa án vẫn phải tuyên án công khai. Tòa án xét xử công khai nên mọi người đều có quyền đến dự phiên tòa. Ðó là điều kiện để người dân tìm hiểu pháp luật, nắm vững pháp luật, góp phần đấu tranh chống các hành vi vi phạm pháp luật. 23
25. Nguyên tắc này bảo đảm cho người dân giám sát được hoạt động xét xử của Tòa án; đồng thời tạo điều kiện cho Tòa án có thể thông qua hoạt động xét xử thực hiện việc truyên truyền, giáo dục pháp luật. - Nguyên tắc Tòa án xét xử tập thể và quyết định theo đa số: Tòa án nhân dân xét xử tập thể và quyết định theo đa số. Yêu cầu của nguyên tắc này là việc xét xử các vụ án ở các cấp xét xử phải được tiến hành theo chế độ hội đồng xét xử, chớ không do một cá nhân thực hiện, bảo đảm việc xét xử được thận trọng, khách quan và chính xác. Với nguyên tắc này, nếu thành phần Hội đồng xét xử không đúng theo quy định của pháp luật là vi phạm nghiêm trọng pháp luật tố tụng, và đó là căn cứ để Tòa án cấp trên hủy bản án hoặc quyết định của Hội đồng xét xử. Theo Ðiều 15 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì Hội đồng xét xử vụ án hành chính ở từng cấp xét xử được quy định như sau : - Hội đồng xét xử sơ thẩm gồm một Thẩm phán và hai Hội thẩm. - Hội đồng xét xử phúc thẩm gồm ba Thẩm phán. - Hội đồng xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao gồm ba Thẩm phán. - Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Uỷ ban Thẩm phán Tòa án cấp tỉnh khi xét xử theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm phải có ít nhất 2/3 (hai phần ba) tổng số thành viên tham gia. Hội đồng xét xử quyết định theo đa số, riêng quyết định của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Uỷ ban Thẩm phán Tòa án cấp tỉnh phải được quá nửa tổng số thành viên biểu quyết tán thành. a2) Những nguyên tắc thể hiện tính chất pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tố tụng hành chính Những nguyên tắc thể hiện tính chất pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tố tụng hành chính, bao gồm : - Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong Luật tố tụng hành chính Việt Nam: Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa là nguyên tắc chỉ đạo, bao trùm nhất được thể hiện trong tất cả các hoạt động tố tụng nói chung cũng như trong tố tụng hành chính nói riêng. Nguyên tắc này được thể hiện trong tất cả các giai đoạn của tố tụng hành chính, từ những quy định chung cho đến những quy định cụ thể. Ðây là nguyên tắc pháp lý cơ bản nhất trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước và công dân được quy định tại Ðiều 12 Hiến pháp 1992. Trong tố tụng hành chính, nguyên tắc này bảo đảm cho việc giải quyết các vụ án hành chính đúng pháp luật và đươc biểu hiện cụ thể như sau: 24
26. - Cơ quan tiến hành tố tụng hành chính, người tiến hành tố tụng hành chính phải nghiêm túc tuân thủ các quy định của pháp luật tố tụng hành chính trong khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình; - Những người tham gia tố tụng hành chính phải nghiêm chỉnh chấp hành các quy định của pháp luật tố tụng hành chính về quyền và nghĩa vụ của mình; - Các bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật về vụ án hành chính phải được các cơ quan Nhà nước, tổ chức và mọi người tôn trọng. Cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức có nghĩa vụ chấp hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính phải nghiêm chỉnh chấp hành. Cơ quan Nhà nước được giao nhiệm vụ thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính phải nghiêm chỉnh thi hành và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ đó (Ðiều 9 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính). - Nguyên tắc khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật: Nguyên tắc khi xét xử Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật không chỉ là một nguyên tắc cơ bản được quy định trong Hiến pháp của nước ta, mà còn được quy định trong Hiến pháp của nhiều nước trên thế giới. Tuy việc quy định có khác nhau về hình thức nhưng về nội dung thì cơ bản là giống nhau. Ví dụ: khoản 1 Ðiều 97 Hiến pháp nước Cộng hòa liên bang Ðức năm 1959 quy định: Thẩm phán xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Ở Việt Nam, nguyên tắc này có lịch sử hình thành và phát triển từ lâu. Ðiều 69 Hiến pháp năm 1946 nước ta đã quy định: Trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp. Hiến pháp năm 1959 ra đời, nguyên tắc này được ghi nhận một cách rõ nét hơn: Khi xét xử, Tòa án nhân dân có quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật (Ðiều 100 Hiến pháp 1959 và Ðiều 4 Luật tổ chức Tòa án nhân dân nam 1960). Ðiều 131 Hiến pháp 1980 và Ðiều 6 Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 1981 khẳng định cụ thể hơn nguyên tắc này: Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Nguyên tắc khi xét xử Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật được thể hiện ở các mặt: - Thứ nhất: khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm không bị ràng buộc bởi kết luận của Viện kiểm sát; không bị chi phối bởi ý kiến của nhau. Thẩm phán, Hội thẩm phải chịu trách nhiệm đối với ý kiến của mình về từng vấn đề của vụ án. - Thứ hai: Thẩm phán và Hội thẩm độc lập cũng có nghĩa là không một cơ quan, tổ chức nào can thiệp trái pháp luật vào hoạt động xét xử của Thẩm phán và Hội thẩm. Sự độc lập của Thẩm phán và Hội thẩm khi xét xử phải gắn liền với việc tuân thủ pháp luật. Ðiều đó có nghĩa là khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm phải căn cứ vào các quy định của pháp luật để đưa ra ý kiến, quyết định của mình về từng vấn đề của vụ án hành chính, chứ không được tùy tiện hay bằng cảm tính. 25
27. Quy định này được ghi nhận trong Hiến pháp 1992 vừa nhằm mục đích bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa vừa thể hiện tính chất độc lập, không phụ thuộc vào các cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào trong hoạt động của Tòa án nhân dân. Trong thực tế có thể có những vi phạm đối với nguyên tắc độc lập xét xử này. Song đó là những vi phạm mang tính chất cá nhân, tư lợi, họ lợi dụng danh nghĩa cơ quan Ðảng, cơ quan Nhà nước, hoặc sự ảnh hưởng của mình nhằm tác động vào cơ quan xét xử, ép buộc cơ quan xét xử thực hiện theo yêu cầu của họ. Ðể đảm bảo nguyên tắc khi xét xử Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Nhà nước nên quan tâm đảm bảo một số điều kiện cần thiết như: - Các Thẩm phán phải được đào tạo có chất lượng về nghiệp vụ xét xử hành chính. - Pháp điển hóa những văn bản pháp luật về nội dung để tạo điều kiện cho các Thẩm phán áp dụng luật một cách dễ dàng. - Tăng cường hơn nữa tính độc lập trong hoạt động xét xử bằng cách cụ thể hóa trách nhiệm cá nhân của Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân. - Từng bước nghiên cứu để sửa đổi một số thủ tục tố tụng nói chung, và tố tụng hành chính nói riêng nhằm tạo điều kiện cho Hội đồng xét xử có điều kiện nghị án không chỉ trên cơ sở những chứng cứ có trong hồ sơ, mà còn căn cứ chủ yếu vào diễn biến tại phiên tòa. b) Nhóm các nguyên tắc điều chỉnh các hoạt động riêng biệt của tố tụng hành chính Nhóm nguyên tắc này bao gồm các nguyên tắc đặc trưng của hoạt động tố tụng hành chính, bao gồm các nguyên tắc cơ bản sau đây : • Thứ nhất, nguyên tắc tiền tố tụng hành chính Ðây là nguyên tắc đặc thù nhất của Luật tố tụng hành chính, là điểm khác cơ bản so với các ngành luật tố tụng khác. Theo nguyên tắc này, trước khi khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án có thẩm quyền, đương sự phải khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định của Luật khiếu nại tố cáo, cụ thể: * Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết vụ án hành chính về các khiếu kiện quy định tại các khoản từ khoản 1 đến khoản 16 Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (xem thêm phần II chương 3) trong các trường hợp sau đây: a) Đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo mà khiếu 26
28. nại không được giải quyết và không tiếp tục khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; b) Đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và không tiếp tục khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; c) Đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu trong trường hợp pháp luật quy định không được quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; d) Đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. * Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết vụ án hành chính về khiếu kiện quy định tại khoản 17 Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (xem thêm phần II chương 3) trong các trường hợp sau đây: a) Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; b) Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó. * Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết vụ án hành chính về khiếu kiện quy định tại khoản 18 Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (xem thêm phần II chương 3) nếu đã khiếu nại với cơ quan lập danh sách cử tri, nhưng không đồng ý về cách giải quyết của cơ quan đó. * Cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết vụ án hành chính về khiếu kiện quy định tại khoản 19 Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (xem thêm phần II chương 3) nếu đã khiếu nại với người đã ra quyết định kỷ luật, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó và không tiếp tục khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo. 27
29. * Cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết vụ án hành chính về khiếu kiện quy định tại khoản 20 Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (xem thêm phần II chương 3) nếu đã khiếu nại với Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó. * Cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết vụ án hành chính về khiếu kiện quy định tại khoản 21 Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (xem thêm phần II chương 3) nếu đã khiếu nại với Hội đồng cạnh tranh hoặc Bộ trưởng Bộ Thương mại, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó. * Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết vụ án hành chính về khiếu kiện quy định tại khoản 22 Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (xem thêm phần II chương 3) theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên về các khiếu kiện đó. • Thứ hai, nguyên tắc nghĩa vụ cung cấp, thu thập chứng cứ Người khởi kiện có nghĩa vụ cung cấp bản sao quyết định hành chính hoặc quyết định kỷ luật buộc thôi việc, bản sao quyết định giải quyết khiếu nại (nếu có), cung cấp các chứng cứ khác để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Người bị kiện có nghĩa vụ cung cấp cho Toà án hồ sơ giải quyết khiếu nại (nếu có) và bản sao các văn bản, tài liệu trong hồ sơ giải quyết việc hành chính, hồ sơ xét kỷ luật mà căn cứ vào đó để ra quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc hoặc có hành vi hành chính. Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có quyền tham gia tố tụng với bên người khởi kiện, bên người bị kiện hoặc tham gia tố tụng độc lập, có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Toà án chỉ tiến hành xác minh, thu thập chứng cứ trong những trường hợp do pháp luật quy định. Cá nhân, cơ quan, tổ chức trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm cung cấp đầy đủ và đúng thời hạn cho đương sự, Toà án chứng cứ mà cá nhân, cơ quan, tổ chức đó đang lưu giữ, quản lý khi có yêu cầu của đương sự, Toà án; trong trường hợp không cung cấp được thì phải thông báo bằng văn bản cho đương sự, Toà án biết và nêu rõ lý do của việc không cung cấp được chứng cứ. • Thứ ba, nguyên tắc các đương sự có quyền thỏa thuận với nhau về việc giải quyết vụ án hành chính Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, Tòa án tạo điều kiện để các bên có thể thỏa thuận với nhau về việc giải quyết vụ án, nếu thoả thuận đó không trái pháp luật. 28
30. Người khởi kiện có quyền rút một phần hoặc toàn bộ nội dung đơn kiện. Người bị kiện có quyền sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc bị khiếu kiện. Nguyên tắc này không chỉ giúp giải quyết được mâu thuẫn giữa các đương sự, giải quyết được vụ án mà còn giúp đỡ các đương sự thông cảm với nhau, góp phần làm cho mối quan hệ giữa nhân dân với Nhà nước luôn có sự gắn bó mật thiết, tin tưởng lẫn nhau, để Nhà nước ta thật sự là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. • Thứ tư, nguyên tắc việc khởi kiện vụ án hành chính không làm ngưng hiệu lực của quyết định hành chính. III- QUAN HỆ PHÁP LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 1 - Khái niệm và đặc điểm của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính a) Khái niệm Quan hệ pháp luật là quan hệ xã hội được các quy phạm pháp luật điều chỉnh, trong đó quyền và nghĩa vụ của những người tham gia quan hệ này được Nhà nước xác định và bảo đảm thực hiện. Như vậy, một quan hệ xã hội muốn trở thành quan hệ pháp luật thì phải được các quy phạm pháp luật điều chỉnh tác động vào. Pháp luật tố tụng hành chính nước ta quy định đương sự có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, Viện kiểm sát có quyền khởi tố vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất, tâm thần, nếu không có ai khởi kiện. Như vậy, khi những người có quyền khởi kiện, khởi tố vụ án hành chính thực hiện quyền khởi kiện, khởi tố của mình, Tòa án thụ lý giải quyết vụ án thì tại Tòa án xuất hiện các quan hệ giữa Tòa án, Viện kiểm sát với các đương sự và với những người tham gia tố tụng khác. Các quan hệ này do Luật tố tụng hành chính điều chỉnh và được gọi là quan hệ pháp luật tố tụng hành chính. Vậy, quan hệ pháp luật tố tụng hành chính là quan hệ xã hội phát sinh giữa Tòa án, Viện kiểm sát với các đương sự và những người tham gia tố tụng khác trong quá trình Tòa án giải quyết vụ án hành chính và được các quy phạm pháp luật tố tụng hành chính điều chỉnh. b) Ðặc điểm của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính Trong quan hệ pháp luật tố tụng hành chính, chủ thể chính là Tòa án - cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước để xét xử. Là cơ quan tiến hành tố tụng, có chức năng giải quyết các khiếu kiện hành chính cho nên Tòa án có một địa vị pháp lý đặc biệt. Ðịa vị pháp lý của Tòa án thể hiện ở nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa án trong quá trình tố tụng. Các quyết định của Tòa án trong quá trình xét xử 29
31. đều có tính chất bắt buộc chung đối với những người tham gia tố tụng. Bởi vậy, giữa Tòa án và những người tham gia tố tụng tồn tại quan hệ quyền uy, phụ thuộc, và cũng từ khi có sự tham gia của Tòa án thì mối quan hệ đó mới trở thành mối quan hệ pháp luật tố tụng hành chính. Xét về nội dung trong quan hệ pháp luật tố tụng hành chính thì các quyền chủ quan của đương sự và những người tham gia vụ án thực hiện ở từng giai đoạn tố tụng chỉ thể hiện ý chí của một bên, như: quyền khởi kiện, khởi tố vụ án, quyền kháng cáo, quyền rút đơn khởi kiện, quyền sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính bị khiếu kiệnv.v . . . Ðồng thời mỗi hành vi tố tụng của những người tham gia vụ án thực hiện quyền của mình là cơ sở làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của chủ thể khác, như hành vi khởi kiện vụ án của người khởi kiện là cơ sở làm phát sinh quyền và nghĩa vụ thụ lý vụ án để giải quyết của Tòa án. 2. Các thành phần của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính a) Chủ thể của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính Chủ thể của quan hệ pháp luật là những con người cụ thể, những tổ chức tham gia vào quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh, thực hiện các quyền chủ quan và nghĩa vụ pháp lý nhất định. Chủ thể của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính bao gồm Tòa án nhân dân và những người tham gia tố tụng có liên quan đến quá trình Tòa án giải quyết vụ án hành chính (Viện kiểm sát nhân dân, đương sự, người đại diện của đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người làm chứng, người giám định, người phiên dịch), trong đó quyền và nghĩa vụ của Tòa án cũng như các chủ thể khác được pháp luật xác định và bảo đảm thực hiện. b) Nội dung của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính Cũng như các quan hệ pháp luật xã hội chủ nghĩa khác, nội dung của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính cũng bao gồm quyền chủ quan, và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật tố tụng hành chính. Ðó là quyền và nghĩa vụ của Tòa án trong việc thực hiện chức năng xét xử của Nhà nước; quyền và nghĩa vụ khác của những người tham gia tố tụng ở các vị trí tố tụng khác nhau trong việc tiến hành các hành vi tố tụng khi Tòa án giải quyết vụ án hành chính. Quyền chủ quan của mỗi chủ thể trong quan hệ pháp luật tố tụng hành chính đều được bảo đảm thực hiện bằng nghĩa vụ tương ứng của chủ thể khác. Ðể một chủ thể thực hiện được quyền chủ quan của mình thì các chủ thể khác phải làm tròn nghĩa vụ pháp lý đặt ra đối với họ; đồng thời đối với mỗi chủ thể thì việc làm tròn nghĩa vụ pháp lý của mình là việc tạo điều kiện để thực hiện quyền chủ quan của họ. c) Khách thể của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính 30
32. Trong quan hệ pháp luật nói chung, các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật bao giờ cũng nhằm đạt được lợi ích nhất định, lợi ích mà chủ thể của quan hệ pháp luật nhằm đạt được có thể là lợi ích vật chất, hoặc lợi ích phi vật chất. Trong quá trình tố tụng, mọi hành vi tố tụng của các chủ thể quan hệ pháp luật tố tụng đều nhằm làm sáng tỏ sự thật khách quan của vụ án. Khách thể của quan hệ pháp luật tố tụng là đối tượng xem xét của Tòa án do các đương sự đặt ra và mong muốn được Tòa án giải quyết. Ví dụ: Chi cục thú y thành phố X lập biên bản thu giữ mười ( 10 ) con lợn của ông A (ông A là lái buôn lợn), và ra Quyết định số 100/QÐ-TY xử lý bằng hình thức luộc chính 10 con lợn này (toàn bộ phủ tạng, đầu, móng của chúng được thiêu hủy bằng xăng) vì cho rằng những con lợn này mang bệnh Y. Ông A khiếu nại Quyết định này. Không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của Chi cục thú y, ông A khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân thành phố X. Ông cho rằng Quyết định 100/QÐ-TY trái pháp luật (vì lợn ông không mắc bệnh), và yêu cầu Tòa án phán quyết buộc Chi cục thúy y phải bồi thường thiệt hại cho ông. Ở dụ này, Quyết định số 100/QÐ-TY là đối tượng xét xử của Tòa hành chính, còn khách thể của tranh chấp này là tính hợp pháp hay không hợp pháp của Quyết định 100/QÐ-TY. Vậy, khách thể của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính là các quan hệ pháp luật về nội dung đang có tranh chấp, mà Tòa án cùng các chủ thể khác đều nhằm vào để giải quyết. Câu hỏi 1) Trình bày các đặc điểm của Luật tố tụng hành chính Việt Nam? 2) Nội dung các nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính Việt Nam? Tài liệu tham khảo 1) Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001; 2) Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 2002; 3) Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 được sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006. 31
33. Chương 3: THẨM QUYỀN CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN I- ÐỐI TƯỢNG THUỘC THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH Ở nước ta, các văn bản quy phạm pháp luật không thuộc đối tượng xét xử của Tòa hành chính. Pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam quy định đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính là: quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính. 1. Quyết định hành chính cá biệt Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính Như vậy, cấu thành nên khái niệm quyết định hành chính có các yếu tố sau: Một là, chủ thể ban hành: có hai loại dưới đây: - Cơ quan hành chính Nhà nước, bao gồm: các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, các Cục, Vụ,Viện, Sở, Phòng, Ban, các bệnh viện công, trường học công v.v. . . - Người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước, bao gồm: những công chức có thẩm quyền nhất định, thường là người giữ các chức danh lãnh đạo, ví dụ như: Bộ trưởng, Cục trưởng, Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND các cấp, Giám đốc, Phó Giám đốc sở; Trưởng, phó phòng ban v.v Hai là, nội dung của quyết định: Nội dung của một quyết định hành chính chỉ đề cập đến một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Ví dụ như: về việc truy thu thuế, phạt hành chính, thu hồi giấy phép v.v. . . . Ba là, tính chất áp dụng: Quyết định hành chính chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Có nghĩa là, trong một quyết định hành chính bao giờ cũng xác định đối tượng chấp hành rất cụ thể. Ðây là yếu tố quan trọng để phân biệt với các văn bản pháp quy. Quyết định hành chính là một dạng của văn bản cá biệt. Ví dụ: quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với bà Lê Thị B. Mặt khác, nội dung của quyết định chỉ được áp dụng một lần, nó không có tính phổ biến và lâu dài. Như vậy, có những văn bản mặc dù thuộc hình thức quyết định, nhưng không phải là quyết định hành chính theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Ví dụ như: quyết định của Bộ trưởng Bộ Thương mại về việc ngừng nhập khẩu xe máy nguyên chiếc. Các quyết định loại này không áp dụng cho một đối tượng cụ thể, nó không chỉ có áp dụng một lần cho 32
34. nên không phải là quyết định hành chính, và cá nhân, cơ quan, tổ chức không có quyền khiếu nại những quyết định loại này. Tóm lại, các quyết định hành chính thuộc đối tượng xét xử của Tòa hành chính là quyết định bằng văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, văn phòng Chủ tịch nước, văn phòng Quốc hội, cơ quan Nhà nước địa phương, các Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể. Cần lưu ý các quyết định của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân (từ đây viết tắt là VKSND) trong khi thực hiện chức năng tố tụng của cơ quan tiến hành tố tụng khi có khiếu nại sẽ được giải quyết theo quy định của pháp luật tố tụng. Chỉ có các quyết định hành chính như quyết định về buộc thôi việc cán bộ, nhân viên Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân hoặc quyết định xử phạt vi phạm hành chính do vi phạm trật tự phiên tòa, khi có khiếu kiện mới được xem là vụ án hành chính và được giải quyết theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Cần lưu ý rằng các quyết định hành chính của các tổ chức như: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Ðoàn Thanh niên Cộng sản HCM, Hội Liên hiệp Phụ nữ, Liên đoàn lao động v.v. . . cũng như các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các thành viên của các tổ chức này nếu có khiếu kiện thì không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Như vậy, ở đây quyết định hành chính cần được hiểu thống nhất là, một quyết định hành chính phải là một văn bản ban hành với tên loại là một quyết định. Ví dụ: quyết định giao đất, quyết định thu hồi đất, quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định đưa vào trường giáo dưỡng v.v Tuy nhiên, trong thực tế có những trường hợp do không thực hiện đúng qui trình, qui phạm ban hành văn bản, nên có những cơ quan Nhà nước đã ban hành những văn bản không phải bằng hình thức quyết định, mà được ban hành dưới hình thức một công văn, một báo cáo kết luận, một thông báo v.v nhưng nội dung các văn bản này lại có những quy định có tính bắt buộc thi hành, và cơ quan nhà nước hoặc cán bộ viên chức nhà nước có thẩm quyền đã căn cứ vào các văn bản này để thi hành như một quyết định hành chính, thì cũng được coi là một quyết định hành chính bằng văn bản và cũng trở thành đối tượng bị khởi kiện vụ án hành chính nếu thỏa mãn các điều kiện khác do luật định. 2. Hành vi hành chính Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. 33
35. Theo khái niệm này, thì có hai yếu tố cấu thành nên khái niệm hành vi hành chính, bao gồm: Một là, chủ thể thực hiện hành vi: Chủ thể thực hiện hành vi có thể là cơ quan hành chính Nhà nước, hoặc có thể là người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước. Hai là, hình thức biểu hiện hành vi: Hành vi hành chính được biểu hiện trong quá trình thực hiện công vụ, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, có thể dưới dạng hành động hoặc không hành động. Như vậy, để được coi là một hành vi hành chính khi có khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, thì trước hết hành vi đó phải là của cán bộ, viên chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, văn phòng Chủ tịch nước, văn phòng Quốc hội, cơ quan Nhà nước ở địa phương, các Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp trong khi thực thi công vụ theo quy định của pháp luật. Hành vi hành chính có thể là việc thực hiện hoặc có thể là việc không thực hiện công vụ theo quy định của pháp luật và không được thể hiện bằng văn bản. Ví dụ: Hành vi hành chính là việc thực hiện công vụ theo quy định của pháp luật như: một người theo quy định của pháp luật được giao nhiệm vụ thi hành quyết định hành chính của người có thẩm quyền về việc cưỡng chế tháo dỡ công trình phụ của một gia đình do có sự lấn chiếm đất của công, nhưng khi thi hành công vụ người đó không những tháo dỡ công trình phụ mà còn có hành vi phá bỏ một phần của ngôi nhà. Ví dụ: Hành vi hành chính là việc không thực hiện công vụ theo quy định của pháp luật như: một cơ quan hoặc một người theo quy định của pháp luật sau khi nhận đủ hồ sơ về việc xin cấp giấy phép xây dựng nhà ở, mặc dù hồ sơ đã đầy đủ các tài liệu cần thiết, thế nhưng quá thời hạn do pháp luật quy định, cơ quan đó hoặc người đó vẫn không cấp giấy phép xây dựng nhà ở cho người xin phép. Cần chú ý là, không phải tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan, cán bộ, công chức nêu tại Ðiều 4 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính khi có khiếu kiện đều thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, mà chỉ có những quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc các loại việc nêu ở Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính – sẽ được trình bày ở mục II dưới đây - nếu có khiếu kiện mới thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. II- CÁC LOẠI KHIẾU KIỆN THUỘC THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT CỦA TÒA HÀNH CHÍNH Theo quy định của pháp luật nước ta thì Tòa án thực hiện thẩm quyền đặc biệt của Nhà nước là thẩm quyền xét xử. Các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án tạo nên thẩm quyền chung của Tòa hành chính (thẩm 34
36. quyền chung của TAND trong giải quyết các vụ án hành chính). Theo quy định tại Ðiều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì Tòa án có thẩm quyền giải quyết các loại khiếu kiện sau đây: 1. Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính Quyết định xử phạt hành chính là hình thức pháp lý ghi nhận việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi cố ý hay vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lý Nhà nước mà không phải tội phạm hình sự, và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính. Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với tất cả các loại việc khiếu kiện về xử phạt vi phạm hành chính trên tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, kể cả hình thức xử phạt chính và hình thức xử phạt bổ xung, cũng như các biện pháp xử lý kèm theo, căn cứ vào Pháp lệnh xử lý vi phạm hành, các Luật về thuế và các Nghị định của Chính phủ quy định về xử phạt hành chính đối với từng lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể. 2. Khiếu kiện quyết định áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính; 3. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính; 4. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng hoặc thi hành biện pháp xử lý hành chính bằng một trong các hình thức giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh; quản chế hành chính Giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh; quản chế hành chính là các biện pháp xử lý hành chính được quy định trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và được cụ thể hóa bằng các văn bản hướng dẫn thi hành. 5. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác Ở đây được xác định gồm hai loại việc: - Quyết định xử lý hành chính áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình xây dựng trái phép theo quy định tại Ðiều 12 và Ðiều 18 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002; và - Quyết định hành chính áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở và công trình vật kiến trúc kiên cố vi phạm vào chỉ giới an toàn giao thông, an toàn đê điều, an toàn lưới điện . . . hoặc để giải tỏa mặt bằng phục vụ các dự án quy hoạch phục vụ mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Về khái niệm "công trình, vật kiến trúc kiên cố khác" theo hướng dẫn của Tòa án nhân dân tối cao phải được hiểu như sau: 35
37. "Công trình" phải là vật chắc chắn, bền vững mà việc xây dựng nó công phu, phải có khoa học, kỹ thuật hoặc nghệ thuật. Ví dụ: một bức tượng đài; một hệ thống phục vụ nuôi trồng thuỷ sản "Vật kiến trúc kiên cố khác" là ngoài nhà ở, công trình thì vật kiến trúc kiên cố khác phải 1à vật được xây dựng chắc chắn và bền vững có giá trị sử dụng lâu dài. Ví dụ: giếng nước, nhà để ôtô, nhà thờ, tường xây làm hàng rào gắn với nhà ở, nhà xưởng, kho tàng Không phân biệt giá trị nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác từ bao nhiêu trở lên, nếu có khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ Toà án mới thụ lý giải quyết, mà chỉ cần xác định đúng đó là nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác thì Toà án phải thụ lý giải quyết theo thủ tục chung. 6. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp, thu hồi giấy phép về xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh; giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh và chứng chỉ hành nghề hoặc khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính khác liên quan đến hoạt động kinh doanh, tài chính của thương nhân Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm xem xét tính chất, nội dung của việc xây dựng cơ bản, của hoạt động sản xuất, kinh doanh xem có phù hợp với quy hoạch, có đúng với quy định của pháp luật không, và cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức đó có hội đủ các điều kiện không để quyết định cấp hoặc không cấp giấy phép trong thời hạn luật định. Các cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức được cấp giấy phép xây dựng cơ bản, hoặc giấy phép sản xuất, kinh doanh nếu không thực hiện đúng với nội dung và mục đích ghi trong giấy phép, hoặc vi phạm các quy tắc sử dụng giấy phép đến mức bị xử phạt vi phạm hành chính thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ ra quyết định thu hồi có thời hạn hoặc không thời hạn các loại giấy phép này. Các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép về xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh nếu có khiếu kiện thì Tòa hành chính có thẩm quyền thụ lý và giải quyết. 7. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến thương mại hàng hoá quốc tế hoặc trong nước; 8. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến chuyển giao tài chính trong nước và quốc tế, dịch vụ và cung ứng dịch vụ; 9. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc trưng dụng, trưng mua, tịch thu tài sản Theo quy định của pháp luật hiện hành thì tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Chỉ trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định, nếu cơ quan nào vi phạm thể thức này thì có thể bị khiếu kiện hành chính. 36
38. Quyết định tịch thu tài sản là biện pháp cưỡng chế Nhà nước nhằm chuyển quyền sở hữu của cá nhân, cơ quan, tổ chức sang quyền sở hữu Nhà nước đối với tài sản liên quan trực tiếp đến vụ vi phạm hành chính (tang vật, phương tiện trong vi phạm hành chính). Cần chú ý là, chỉ có những quyết định tịch thu tài sản theo thủ tục hành chính nếu bị khiếu kiện hành chính mới được xem là đối tượng xét xử của Tòa hành chính. Ðối với quyết định tịch thu tài sản theo thủ tục tố tụng tư pháp (tố tụng hình sự, tố tụng dân sự), nếu có kháng cáo, kháng nghị sẽ được giải quyết theo trình tự tố tụng tư pháp. 10. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng thuế, thu thuế, truy thu thuế Dưới góc độ pháp lý thì thuế là một khoản nộp bắt buộc của các tổ chức và mọi thành viên trong xã hội vào ngân sách nhà nước. Vì vậy, các quyết định về thu thuế, truy thu thuế ở đây là các quyết định ấn định mức nộp thuế cụ thể của tổ chức, cá nhân trên cơ sở luật thuế. Pháp lệnh chỉ quy định chung là quyết định hành chính, hành vi hành chính trong thu thuế, truy thu thuế, mà không giới hạn loại thuế nào. Do đó, ở đây có thể hiểu thẩm quyền xét xử của Toà hành chính trong lĩnh vực này là tất cả các quyết định về thu thuế, truy thu thuế đối với các loại thuế. 11. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng phí, thu phí, lệ phí; thu tiền sử dụng đất Theo quy định tại Ðiều 2 và Ðiều 3 Pháp lệnh về phí và lệ phí năm 2001 thì phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả khi được một tổ chức, cá nhân khác cung cấp dịch vụ được quy định trong Danh mục phí ban hành kèm theo. Lệ phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải nộp khi được cơ quan nhà nước hoặc tổ chức được uỷ quyền phục vụ công việc quản lý nhà nước được quy định trong Danh mục lệ phí ban hành kèm theo. Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng không giới hạn là khiếu kiện đối với các khoản phí, lệ phí nào. Nên có thể hiểu rằng, đối tượng xét xử của Toà hành chính trong lĩnh vực này là toàn bộ các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về thu phí, lệ phí. 12. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về sở hữu trí tuệ và chuyển giao công nghệ; 13. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về đầu tư; 14. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hải quan, công chức hải quan; 15. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý hộ tịch; 16. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính đối với việc từ chối công chứng, chứng thực; 37
39. 17. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất; 18. Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; 19. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống Quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp này được hiểu là những quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức nhà nước. Ðây là biện pháp cưỡng chế kỷ luật do nhà nước quy định được áp dụng đối với các cán bộ, công chức nhà nước có hành vi vi phạm chế độ lao động, công tác của đơn vị, cơ quan nhà nước. Việc áp dụng loại trách nhiệm kỷ luật này phải tuân theo trình tự, thủ tục hành chính và do thủ trưởng cơ quan ra quyết định. Ðây là hình thức nặng nhất trong các hình thức kỷ luật lao động theo thủ tục hành chính, nó làm chấm dứt quyền và nghĩa vụ lao động có tính chất công vụ của cán bộ, công chức nhà nước. Chỉ có những quyết định buộc thôi việc với nội dung và tính chất như đã trình bày mới thuộc đối tượng xét xử của Tòa hành chính. Còn đối với quyết định sa thải theo quy định của Bộ luật Lao động nếu có khiếu kiện thì Tòa lao động sẽ thụ lý và giải quyết theo thủ tục tố tụng lao động; quyết định buộc thôi việc trong lực lượng Quân đội nhân dân đối với sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, cũng như đối với sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp thuộc lực lượng Công an nhân dân không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính. 20. Khiếu kiện quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại đối với quyết định của Ban Chủ nhiệm, Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của Đoàn luật sư; 21. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; 22. Các khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. III- THẨM QUYỀN XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CÁC CẤP 1. Thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện Toà án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Toà án cấp huyện) giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây: 38
40. a) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ với Toà án và của cán bộ, công chức của cơ quan nhà nước đó; b) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ với Toà án đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó; c) Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân của cơ quan lập danh sách cử tri trên cùng lãnh thổ với Toà án. 2. Thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Toà án cấp tỉnh) giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây: a) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng các cơ quan đó mà người khởi kiện là cá nhân có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc người khởi kiện là cơ quan, tổ chức có trụ sở trên cùng lãnh thổ với Toà án; b) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan chức năng thuộc một trong các cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, công chức của các cơ quan chức năng đó mà người khởi kiện là cá nhân có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc người khởi kiện là cơ quan, tổ chức có trụ sở trên cùng lãnh thổ với Toà án; c) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng lãnh thổ với Toà án và của cán bộ, công chức của cơ quan nhà nước đó; d) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trên cùng lãnh thổ với Toà án đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó, trừ những khiếu kiện thuộc quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện; đ) Khiếu kiện quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trên cùng lãnh thổ với Toà án giải quyết khiếu nại đối với quyết định của Ban Chủ nhiệm, Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của Đoàn luật sư; e) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh mà người khởi kiện là cá nhân có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc người khởi kiện là cơ quan, tổ chức có trụ sở trên cùng lãnh thổ với Toà án; g) Trong trường hợp cần thiết, Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết vụ án thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện đối với khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp hoặc trong trường hợp các Thẩm 39
41. phán của Tòa án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi. Pháp luật tố tụng hành chính nước ta quy định cụ thể thẩm quyền của Tòa án các cấp, đồng thời cũng quy định cụ thể những trường hợp mà Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các vụ án hành chính thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện, do đó, cần lưu ý là: - Ðối với Tòa án cấp dưới, khi thấy vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của mình theo thủ tục sơ thẩm, nhưng thuộc một trong các trường hợp mà Tòa án cấp trên có thể lấy lên để giải quyết theo thủ tục sơ thẩm và xét thấy việc Tòa án cấp trên giải quyết là cần thiết, thì chủ động yêu cầu Tòa án cấp trên lấy lên để giải quyết. - Ðối với Tòa án cấp trên, khi thấy vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm của Tòa án cấp dưới, nhưng thuộc một trong các trường hợp mà mình có thể lấy lên để giải quyết theo thủ tục sơ thẩm và tự xét thấy việc lấy lên để giải quyết là cần thiết hoặc khi có yêu cầu của Tòa án cấp dưới, thì mới lấy lên để giải quyết. IV - XÁC ÐỊNH THẨM QUYỀN THỤ LÝ GIẢI QUYẾT CÁC VỤ KIỆN HÀNH CHÍNH 1. Xác định thẩm quyền thụ lý giải quyết giữa Toà án với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo theo thủ tục hành chính Trong trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức không được giải quyết hoặc đã được giải quyết lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý mà khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai và khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền thì phân biệt thẩm quyền như sau: a) Trường hợp chỉ có một người vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, vừa khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thì việc giải quyết thuộc thẩm quyền của Toà án. Cơ quan đã thụ lý việc giải quyết khiếu nại phải chuyển toàn bộ hồ sơ giải quyết khiếu nại cho Toà án có thẩm quyền; b) Trường hợp có nhiều người mà họ vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, vừa khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc trong đó có người khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, có người khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thì việc giải quyết thuộc thẩm quyền của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Toà án đã thụ lý vụ án hành chính phải chuyển hồ sơ vụ án cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai ngay sau khi phát hiện việc giải quyết vụ án không thuộc thẩm quyền của mình; 40
42. Nếu hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính theo thủ tục chung, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. 2. Xác định thẩm quyền thụ lý giải quyết giữa các tòa án, giữa các tòa chuyên trách Toà án đã thụ lý vụ án hành chính, nếu phát hiện vụ án không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình thì ra quyết định chuyển hồ sơ vụ án cho Toà án có thẩm quyền và xoá sổ thụ lý. Quyết định này phải được gửi ngay cho đương sự và Viện kiểm sát cùng cấp. Đương sự có quyền khiếu nại, Viện kiểm sát cùng cấp có quyền kiến nghị quyết định này trong thời hạn ba ngày làm việc, kể từ ngày nhận được quyết định. Trong thời hạn ba ngày làm việc, kể từ ngày nhận được khiếu nại, kiến nghị, Chánh án Toà án đã ra quyết định chuyển vụ án hành chính phải giải quyết khiếu nại, kiến nghị. Tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Toà án cấp huyện trong cùng một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Chánh án Toà án cấp tỉnh giải quyết. Tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Toà án cấp huyện thuộc các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác nhau hoặc giữa các Toà án cấp tỉnh do Chánh án Toà án nhân dân tối cao giải quyết./. Câu hỏi 1) Đối tượng xét xử của Tòa hành chính? 2) Các loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính? Tài liệu tham khảo 1) Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 được sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006; 2) Nghị quyết số 04/2006/NQ-HÐTP ngày 04/8/2006 của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã được sửa đổi bổ sung năm 1998 và 2006; 3) Quyết định hành chính, hành vi hành chính: đối tượng xét xử của toà án - NXB. Tổng hợp Ðồng Nai - năm 2001 (tập thể tác giả: Phạm Hồng Thái, Vũ Ðức Hán, v.v. . . ). 41
43. Chương 4: NGƯỜI TIẾN HÀNH TỐ TỤNG VÀ NGƯỜI THAM GIA TỐ TỤNG Trong quá trình Tòa án xét xử một vụ án hành chính thì có sự tham gia của nhiều người. Những người này tham gia vào quan hệ pháp luật tố tụng hành chính với tư cách là chủ thể của quan hệ pháp luật này, có các quyền và nghĩa vụ tố tụng khác nhau nên vị trí tố tụng của họ cũng khác nhau theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính. Căn cứ vào vị trí tố tụng, quyền và nghĩa vụ tố tụng có thể phân chủ thể của quan hệ tố tụng hành chính thành hai nhóm: - Người tiến hành tố tụng; và - Người tham gia tố tụng. I- NGƯỜI TIẾN HÀNH TỐ TỤNG: 1. Các cơ quan tiến hành tố tụng hành chính: a) Toà án nhân dân; b) Viện kiểm sát nhân dân. 2. Những người tiến hành tố tụng hành chính: a) Chánh án Toà án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký Toà án; b) Viện trưởng Viện kiểm sát, Kiểm sát viên. 3. Hội đồng xét xử Hội đồng xét xử sơ thẩm gồm một Thẩm phán và hai Hội thẩm nhân dân. Trong trường hợp đặc biệt thì Hội đồng xét xử sơ thẩm có thể gồm hai Thẩm phán và ba Hội thẩm nhân dân. Hội đồng xét xử phúc thẩm gồm ba Thẩm phán. Hội đồng giám đốc thẩm hoặc tái thẩm của Toà án cấp tỉnh là Uỷ ban Thẩm phán Toà án cấp tỉnh. Khi Uỷ ban Thẩm phán Toà án cấp tỉnh tiến hành giám đốc thẩm hoặc tái thẩm bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì phải có ít nhất hai phần ba tổng số thành viên tham gia. Hội đồng giám đốc thẩm hoặc tái thẩm của Toà hành chính Toà án nhân dân tối cao gồm có ba Thẩm phán. Hội đồng giám đốc thẩm hoặc tái thẩm của Toà án nhân dân tối cao là Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao. Khi Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao tiến hành giám đốc thẩm hoặc tái thẩm bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì phải có ít nhất hai phần ba tổng số thành viên tham gia. 42
44. Các Hội đồng xét xử quyết định theo đa số, riêng Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Ủy ban Thẩm phán Tòa án cấp tỉnh phải được quá nửa tổng số thành viên biểu quyết tán thành. 4. Thay đổi người tiến hành tố tụng * Quy định chung: Người tiến hành tố tụng nói chung phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi trong những trường hợp sau đây: a) Họ đồng thời là đương sự, người đại diện, người thân thích của đương sự; b) Họ đã tham gia với tư cách là người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, người làm chứng, người giám định, người phiên dịch trong cùng vụ án đó; c) Họ đã tham gia vào việc ra quyết định hành chính hoặc có liên quan đến hành vi hành chính bị khiếu kiện; d) Họ đã tham gia vào việc ra quyết định giải quyết khiếu nại đối với khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính; đ) Họ đã tham gia vào việc ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức hoặc đã tham gia vào việc ra quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức; e) Họ đã tham gia vào việc ra quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại đối với quyết định của Ban Chủ nhiệm, Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của Đoàn luật sư; g) Họ đã tham gia vào việc ra quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; h) Họ đã tham gia vào việc lập danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội hoặc lập danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; i) Có căn cứ rõ ràng cho rằng họ có thể không vô tư trong khi làm nhiệm vụ. * Riêng đối với Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân thì ngoài những quy định chung nêu trên còn phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi trong những trường hợp sau đây: a) Họ cùng trong một Hội đồng xét xử và là người thân thích với nhau; b) Họ đã tham gia xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm hoặc tái thẩm vụ án đó, trừ trường hợp là thành viên của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Uỷ ban Thẩm phán Toà án cấp tỉnh thì vẫn được tham gia xét xử nhiều lần cùng một vụ án theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm; c) Họ đã là người tiến hành tố tụng trong vụ án đó với tư cách là Kiểm sát viên, Thư ký Toà án. 43
45. * Riêng đối với Kiểm sát viên, Thư ký Toà án thì ngoài những quy định chung nêu trên còn phải còn phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi trong trường hợp họ đã là người tiến hành tố tụng trong vụ án đó với tư cách là Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Kiểm sát viên, Thư ký Toà án. Trước khi mở phiên toà, việc thay đổi Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký Toà án do Chánh án Toà án quyết định; nếu Thẩm phán bị thay đổi là Chánh án Toà án thì do Chánh án Toà án cấp trên trực tiếp quyết định. Trước khi mở phiên toà, việc thay đổi Kiểm sát viên do Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp quyết định; nếu Kiểm sát viên bị thay đổi là Viện trưởng Viện kiểm sát thì do Viện trưởng Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp quyết định. Tại phiên toà, việc thay đổi Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký Toà án, Kiểm sát viên do Hội đồng xét xử quyết định sau khi nghe ý kiến của người bị yêu cầu thay đổi. Hội đồng xét xử thảo luận tại phòng nghị án và quyết định theo đa số. Trong trường hợp phải thay đổi Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký Toà án, Kiểm sát viên thì Hội đồng xét xử ra quyết định hoãn phiên toà. Việc cử Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký Toà án thay thế người bị thay đổi do Chánh án Toà án quyết định; nếu người bị thay đổi là Chánh án Toà án thì do Chánh án Toà án cấp trên trực tiếp quyết định. Việc cử Kiểm sát viên thay thế Kiểm sát viên bị thay đổi do Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp quyết định; nếu Kiểm sát viên bị thay đổi là Viện trưởng Viện kiểm sát thì do Viện trưởng Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp quyết định. Trong thời hạn ba ngày làm việc, kể từ ngày hoãn phiên toà, Chánh án Toà án, Viện trưởng Viện kiểm sát phải cử người khác thay thế. II- NGƯỜI THAM GIA TỐ TỤNG 1. Năng lực pháp luật và năng lực hành vi tố tụng hành chính a) Năng lực pháp luật tố tụng hành chính Năng lực pháp luật tố tụng hành chính là khả năng do pháp luật quy định cho cá nhân, cơ quan, tổ chức có những quyền và nghĩa vụ tố tụng hành chính. Năng lực pháp luật tố tụng hành chính xuất hiện ở công dân từ khi người đó sinh ra và mất đi khi người đó chết. Ðối với cơ quan, tổ chức thì năng lực pháp luật tố tụng hành chính phát sinh từ thời điểm thành lập và mất đi khi bị giải thể. Pháp luật quy định tất cả mọi người đều có năng lực pháp luật tố tụng hành chính ngang nhau, đây là điểm khác so với năng lực hành vi. b) Năng lực hành vi tố tụng hành chính 44
46. Năng lực hành vi tố tụng hành chính là khả năng tự mình (đương sự) thực hiện những quyền và nghĩa vụ tố tụng hành chính hoặc ủy quyền cho người khác thực hiện khi cần thiết. Năng lực hành vi tố tụng hành chính hoàn toàn khác với năng lực pháp luật tố tụng hành chính. Năng lực pháp luật tố tụng hành chính xuất hiện ở công dân từ khi người đó sinh ra và mất đi khi người đó chết; còn năng lực hành vi tố tụng hành chính chỉ xuất hiện ở những đương sự từ đủ 18 tuổi trở lên. Ðối với cơ quan, tổ chức thì thời điểm phát sinh và chấm dứt năng lực pháp luật tố tụng hành chính và năng lực hành vi tố tụng hành chính là trùng nhau. Ðương sự từ đủ mười tám tuổi trở lên có quyền tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính. Ðương sự là người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất hoặc tâm thần thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng thông qua người đại diện; nếu không có ai đại diện cho họ, thì Tòa án cử một người thân thích của họ hoặc yêu cầu một cơ quan, tổ chức cử một thành viên làm người đại diện cho họ. Ðương sự là cá nhân thì tự mình hoặc có thể ủy quyền bằng văn bản cho người khác thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình trong quá trình giải quyết vụ án hành chính. Ðương sự là cơ quan, tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng thông qua người đại diện theo pháp luật hoặc theo ủy quyền. 2. Người tham gia tố tụng Những người tham gia tố tụng hành chính bao gồm: đương sự, người đại diện do đương sự ủy quyền, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người làm chứng, người giám định, người phiên dịch. Một số điểm đặc trưng của những người tham gia tố tụng hành chính: - Người tham gia tố tụng hành chính là người tự mình thực hiện những hành vi tố tụng hành chính hoặc ủy quyền cho người khác thực hiện thay khi cần thiết nhằm làm phát sinh, thay đổi hay đình chỉ tố tụng; - Người tham gia tố tụng hành chính là nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của họ, của Nhà nước, của tập thể hay của người khác; Thành phần người tham gia tố tụng hành chính có thể chia làm hai loại như sau: 1. Ðương sự (hay người đại diện do đương sự ủy quyền); 2. Người tham gia tố tụng khác (người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người làm chứng, người giám định, người phiên dịch). a)Ðương sự trong tố tụng hành chính Các đương sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong quá trình giải quyết vụ án. 45