Luận giải về kịch bản trong quy hoạch chiến lược phát triển tài nguyên nước

Nội dung text: Luận giải về kịch bản trong quy hoạch chiến lược phát triển tài nguyên nước

1. LUẬN GIẢI VỀ KỊCH BẢN TRONG QUY HOẠCH CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN TÀI NGUYÊN NƯỚC TS. Tô Trung Nghĩa Viện Quy hoạch thủy lợi Mở đầu Khái niệm về kịch bản trong quy hoạch phát triển hiện nay còn đang có nhiều cách hiểu khác nhau dẫn tới thiếu thống nhất trong khi áp dụng. Để phục vụ cho công tác quy hoạch nói chung và các nghiên cứu chiến lược nói riêng, sau khi nghiên cứu các phương pháp quy hoạch chiến lược của UNESCAP, chúng tôi viết bµi này để luận giải về khái niệm kịch bản dùng trong quy hoạch chiến lược. Bµi viÕt được trình bày theo phương pháp quy nạp, tức là bắt đầu từ những vấn đề về xuất xứ và ứng dụng của kịch bản, sau đó mới đi tới định nghĩa về kịch bản. Khái niệm kịch bản ở đây nằm trong phạm vi của quy hoạch chiến lược phát triển tài nguyên nước, cho nên ở phần đầu chúng tôi cũng trình bày một số khái niệm về chiến lược, từ đó đi tới nhu cầu và phương pháp xây dựng kịch bản. Để tránh nhầm lẫn, bµi viÕt cũng phân tích sự khác nhau giữa kịch bản và một số cách xử lý khác đối với những biến động bất thường trong tương lai của phương pháp quy hoạch truyền thống. Bµi viÕt cũng nêu ra một ví dụ về các kịch bản đã được xây dựng trong bài toán sử dụng nước toàn cầu do Viện Nghiên cứu chính sách lương thực quốc tế thực hiện. I. Ba trường phái chiến lược Từ hàng trăm năm nay người ta đã tiến hành xây dựng các chiến lược phát triển cho một tổ chức. Mục đích của chiến lược là xây dựng các chính sách định hướng cho hoạt động của các thành viên sao cho toàn bộ hệ thống tổ chức đó tương thích với môi trường xung quanh nhằm đạt được mục tiêu do tổ chức đó đề ra. Theo cách hiểu phổ biến, một chiến lược tốt phải dựa trên các yếu tố sau: - Xác định được mục tiêu tồn tại và phát triển - Đánh giá các đặc trưng của tổ chức, bao gồm các khả năng biến đổi. - Đánh giá môi trường hiện tại và tương lai. - Đánh giá sự tương thích giữa tổ chức và môi trường - Xây dựng các chính sách và các chương trình hành động để cải thiện sự tương thích đó Qua nhiều năm phát triển các phương pháp xây dựng chiến lược, người ta thấy rằng có thể chia các phương pháp này ra ba trường phái, đó là trường phái duy lý, trường phái tiến hoá, và trường phái quá trình. Trường phái duy lý giải thích rằng chỉ có một giải pháp tối ưu, và nhiệm vụ của nhà chiến lược là tìm ra giải pháp tối ưu đó tương ứng với một tập hữu hạn các nguồn lực. Nhà chiến lược suy nghĩ thay cho toàn bộ tổ chức, và tìm kiếm chiến lược tối ưu bằng cách chọn ra một phương án có hiệu ích tối đa giữa hàng loạt phương án khác nhau. Khi đã xác định được hướng đi tối ưu, thì tiến hành vạch ra các chương trình hành động. Các giả thiết của trường phái duy lý còn bao gồm: - Tương lai có thể dự báo được - Mục đích rõ ràng - Hành động theo quy tắc (suy nghĩ độc lập với hành động) - Hiểu rõ toàn bộ hệ thống tổ chức - Con người có lý sẽ thực hiện các việc có lý 1
2. Trường phái này chiếm đa số và hiện nay cũng đang thống trị trong lĩnh vực quy hoạch ở nước ta. Trường phái tiến hoá nhấn mạnh bản chất phức tạp của hành vi của tổ chức, có thể vượt ra khỏi phạm vi của những suy nghĩ có lý. Chiến lược là viễn cảnh của những hành vi bất thường, và là quá trình thực nghiệm ngẫu nhiên và được chọn lọc thông qua phán đoán và ghi nhớ về các chiến lược đã ứng dụng thành công. Trường phái quá trình chiếm vị trí trung gian giữa hai trường phái trên. Nó cho rằng, trong khi không thể vạch ra một chiến lược tối ưu chỉ dựa vào quá trình suy nghĩ duy lý, thì nhà quản lý có thể tạo ra các quá trình trong tổ chức làm cho nó mềm dẻo và dễ tương thích hơn, và có khả năng tự học tập được qua những sai lầm. Các hành vi tiến hoá của tổ chức có thể bị tác động bởi nhà quản lý. Một cách ẩn dụ, có thể coi là: - Trường phái duy lý coi tổ chức như một cỗ máy - Trường phái tiến hoá coi tổ chức như hệ sinh thái - Trường phái quá trình coi tổ chức như một cơ thể sống Trong thực tế, thì tổ chức là sự kết hợp hài hoà của cả ba khái niệm nói trên. II. Chiến lược duy lý 1. Cách tiếp cận duy lý Cách tiếp cận duy lý quan niệm rằng chỉ có một câu trả lời đúng, và nhiệm vụ của nhà chiến lược là tìm ra nó. Mục đích của chiến lược là tìm càng gần càng tốt đến lời giải đúng duy nhất đó. Theo nhà duy lý thì nhà xây dựng chiến lược không đóng vai trò quan trọng nếu xét về năng lực bản thân anh ta. Nếu chỉ có một câu trả lời duy nhất, thì bất kỳ ai được cấp thông tin, cuối cùng cũng sẽ tìm ra nó. Cách tiếp cận duy lý xây dựng chiến lược theo các bước sau đây: + Xác định nhiệm vụ - Xác định lợi ích - Xác định các mục tiêu chiến lược + Phân tích SWOT - Phân tích nội tại - Dự báo môi trường - Xác định các phương án chiến lược + Lựa chọn phương án có lợi ích tối đa + Thực hiện + Đánh giá và kiểm soát Theo đó việc lập chiến lược bắt đầu bằng cách xác định đích cuả tổ chức, thường được gọi là nhiệm vụ (mission). Cấp quản lý trên của tổ chức có thể giao nhiệm vụ đó hoặc giám đốc điều hành của tổ chức có thể xác định nhiệm vụ thay mặt cho người chủ thực sự của tổ chức này. Ở đây ta cần trở lại với nguồn gốc quân sự của khái niệm “chiến lược”. Một cơ quan quân sự không quyết định việc có tiến hành chiến tranh hay không. Một hệ thống chính trị ngoài quân đội quyết định việc đó, giao nhiệm vụ cho quân đội, và cơ quan quân sự xây dựng chiến lược của họ trên cơ sở nhiệm vụ được giao. Tương tự như vậy, nhà chiến lược duy lý làm việc với một tuyên bố nhiệm vụ được cho trước. Công việc tiếp theo là xác định một tập hợp các mục tiêu chiến lược dựa trên nhiệm vụ được giao. Các mục tiêu này là cầu nối giữa nhiệm vụ được giao và thực tiễn hoạt động, và chuyển đổi nhiệm vụ thành một loạt các mục tiêu cụ thể. Ví dụ: Nhiệm vụ được giao là “tạo ra mức hoàn vốn tối đa” thì một mục tiêu cụ thể có thể là tăng lợi nhuận thêm 2% trong năm tới. Để chuyển đổi được sang các con số cụ thể như vậy, người ta cần phải tiến hành phân tích nội tại của tổ chức, cả về năng lực và hạn chế. Sau 2
3. đó phải phân tích các điều kiện ngoại cảnh, các mối quan hệ giao dịch, quản lý. Từ đó sẽ xác định ra các mục tiêu hợp lý. Chiến lược được thiết kế để đạt được các mục tiêu đó. Thường là có hàng loạt các phương án được đưa ra và nhà chiến lược duy lý cần lựa chọn phương án có hiệu quả nhất. Để lựa chọn thì người ta tiến hành dự báo môi trường hoạt động trong tương lai, căn cứ vào đó để đánh giá các phương án. Sau khi vẽ ra được viễn cảnh môi trường tương lai, người ta tính toán hiệu ích của từng phương án. Phương án nào cho hiệu ích cao nhất được lựa chọn làm chiến lược. 2. Dự báo Dự báo tương lai để đánh giá các phương án chiến lược là một công đoạn của lập chiến lược duy lý. Dự báo ở đây dựa trên giả thiết rằng quá khứ có thể được kéo dài tới tương lai. Ở mức độ đơn giản nhất, nó cho phép ta ngoại suy thống kê các biến số. Khi có các thay đổi đột biến thì phương pháp này thất bại. Ở dạng dự báo phức tạp hơn, người ta thiết lập các mô hình mô phỏng cho phép xét đến các mối quan hệ nội tại giữa các biến số. Tuy nhiên mô hình mô phỏng vẫn dựa trên giả thiết là các mối quan hệ nội tại này trong quá khứ được kéo dài tới tương lai, tức là dựa trên giả thiết cấu trúc hệ thống luôn ổn định bất biến. Tuy nhiên khi cấu trúc cơ bản của hệ thống thay đổi thì các mô hình mô phỏng cũng thất bại. 3. Độ nhạy Trên đây ta thấy là dự báo không cho ta thấy tương lai thay đổi như thế nào và trong trường hợp ấy thì chiến lược có còn phù hợp nữa hay không. Để khắc phục điều đó người ta xem xét đến độ nhạy của chiến lược (sensitivities). Người ta nghiên cứu xem cái gì sẽ xảy ra khi một biến số quan trọng của môi trường biến đổi khác với dự báo. Ví dụ như trường hợp lợi nhuận thay đổi như thế nào nếu giá bán sản phẩm hạ xuống 10%. Tuy nhiên những giả thiết này không có cơ sở chắc chắn và cũng không cho thấy mối liên hệ giữa các yếu tố khác nhau của môi trường. Các tính toán độ nhạy chỉ cho chúng ta các thông tin hết sức hạn chế, nó không phản ảnh được tương lai, và do đó không giúp ích gì mấy cho xây dựng chiến lược. 4. Xác suất (Probability) Khái niệm xác suất xuất hiện được ứng dụng để dự báo tương lai cũng là một khái niệm thuộc cách tiếp cận duy lý. Khi nghiên cứu xác suất xuất hiện một giá trị nào đó trong tương lai, chúng ta dựa trên nghiên cứu thống kê các số liệu quá khứ, do đó cũng dựa trên giả thiết là cấu trúc hệ thống không thay đổi tương lai. Điều này, như đã nói ở trên, sẽ dẫn đến một bức tranh tương lai không đúng và đưa tới một chiến lược sai lầm. Dựa trên khái niệm xác suất, người ta có thể đưa ra một số khung cảnh môi trường tương lai, thường là vẽ ra 3 khung cảnh: cao, thấp, và theo xu thế thông thường. Điều này phần nào giúp cho hoạch định chiến lược, nhưng không giải quyết được khuyết điểm của quan niệm dự báo và cần được phân biệt với khái niệm “kịch bản” với đúng nghĩa của nó. III-Quy hoạch và quản lý chiến lược tài nguyên nước. Một hướng mới của quản lý tổng hợp tài nguyên nước hiện cũng đang được phát triển mạnh mẽ trên thế giới, đó là quy hoạch và quản lý có tính chiến lược ( Strategic Planning and Management , viết tắt là SPM). SPM là một giải pháp quy hoạch và quản lý nhằm hỗ trợ cho việc ra quyết định trong bối cảnh các điều kiện thay đổi nhanh chóng trong lĩnh vực quản lý nguồn nước. Theo SPM, khả năng dự ứng (anticipation) các thay đổi là yếu tố then chốt cho quy hoạch và quản lý tốt. Rõ ràng là tương lai là không thể biết trước được, do vậy dự kiến (foresight) và dự ứng (anticipation) là cần thiết để xác định các tình huống có thể xảy ra để hệ thống sẵn sàng đối phó. Dự kiến liên quan đến khả năng xác định các thay đổi có thể xảy ra trong tượng lai của môi trường 3
4. hoạt động, còn dự ứng là chuẩn bị các phản ứng của hệ thống đối với các thay đổi dự kiến. Hệ thống phát triển tốt hay kém không phải do sự thay đổi môi trường, mà là do hệ thống đó phản ứng như thế nào trước hoàn cảnh mới. Trên thực tế, những sự kiện bất lợi có thể dẫn đến những kết quả tốt hơn hiện trạng, nếu những phản ứng của hệ thống là có hiệu quả. Quy hoạch chiến lược có những đặc trưng sau đây ( theo D. Webster và Lê Hữu Tý): 1. Nguồn lực được tập trung nhằm đạt được một nhiệm vụ, thường được gắn trong một tầm nhìn rõ ràng và có tính hiện thực. Các khung thời gian cụ thể thường gắn với việc đạt được nhiệm vụ. Hết sức tránh các kế hoạch toàn diện phi thực tế. 2. Nhiệm vụ đó dựa trên những vấn đề được xác định qua quá trình tham gia của nhiều bên liên quan. Tránh việc để cho bộ máy quan liêu đặt trước mục tiêu. 3. Chú trọng tới các hành động và mức độ thực hiện các nhiệm vụ so với kế hoạch đặt ra. 4. Hành động được tập trung vào những điều trong hệ thống sao cho tạo ra được đòn bẩy lớn nhất tương ứng với nguồn lực hiện có. Làm được như vậy thì các chi phí sẽ có hiệu qủa lớn nhất. 5. SPM thừa nhận tầm quan trọng của các nhà lãnh đạo và các cơ quan quản lý. Chiến lược đề ra cần tập trung thế mạnh của thể chế hiện hành, đồng thời cũng cần đề ra phương án cố tăng cường thể chế về lâu dài. 6. SPM nhấn mạnh tầm quan trọng của dự ứng, thông qua các kỹ thuật như phân tích các động lực và xây dựng các kịch bản, bởi vì nó thừa nhận rằng thế giới đang thay đổi nhanh chóng. Không thể biết trước được tương lai, nhưng phạm vi của các thay đổi có thể được dự ứng trước ở môt mức độ đáng kể. 7. SPM phân biệt giữa môi trường bên trong và môi trường bên ngoài. Môi trường bên ngoài rất quan trọng và phải tìm hiểu kỹ và dự đoán trước nếu muốn một chiến lược thành công. 8. SPM giải quyết các xung đột bằng cách phân chia quyền lợi cho tất cả các bên liên quan, có nghĩa là tạo ra các tình huống hai bên cùng thắng. Với các nguyên tắc nêu trên, quy hoạch chiến lược đã ứng dụng ở nhiều quốc gia phát triển cho nhiều ngành, nhiều lĩnh vực khác nhau và thu được những kết quả tôt đẹp. VI. Dự báo và kịch bản Để hiểu rõ khái niệm kịch bản ta phải so sánh với dự báo. Dự báo dựa trên giả thiết là việc phỏng đoán trước tương lai là có thể và có ích. Điều này có quan hệ chặt chẽ với giả thiết của nhà chiến lược duy lý cho rằng chỉ có 1 câu trả duy nhất đứng và nghệ thuật lập chiến lược là đạt đến càng gần câu trả lời đó càng tốt. Do đó nhiệm vụ dự báo được giao cho các chuyên viên trình độ cao nhất kết hợp với năng lực của máy tính, sao cho đạt được câu trả lời tốt nhất. Phân tích kịch bản khác về mặt cơ bản với dự báo. Nó là một quá trình dựa trên giả thiết là không chỉ có một câu trả lời tốt nhất, và tồn tại một giới hạn của nhận thức thực tại. Điều đó có nghĩa là người có trách nhiệm ra các quyết định chiến lược phải chấp nhận một sự mạo hiểm đáng kể. Phân tích kịch bản giả thiết rằng tương lai không thể đoán trước được và do đó tính bấp bênh là không thể tránh khỏi. Việc dự báo tương lai khi vẫn tồn tại sự bấp bênh cơ bản là rất nguy hiểm vì nó sẽ không cung cấp được các hiểu biết thực sự đủ để các nhà hoạch định chính sách ra quyết định cần thiết. Các chuyên gia làm dự báo không phải là người hoạch định chính sách. Khi nhà hoạch định chính sách sử dụng kết quả dự báo, họ không nhận thức được tính bấp bênh của dự báo, do đó họ không thể thấy được các khả năng khác nhau mà quyết định của họ có thể mang lại khi tương lai diễn biến bất thường. 4
5. Dự báo là sự tổng hợp thống kê của chuyên gia. Một dự báo không nhất thiết phải đưa ra một con số nhất định mà có thể đưa ra một khoảng biến thiên. Anh ta có thể đưa ra các thông tin xác suất đối với vấn đề anh ta dự báo. Nhưng đó bao giờ cũng là các đánh giá xác suất phản ảnh ý kiến của chuyên gia. Còn phân tích kịch bản là một mô tả nhận thức về tương lai dựa trên quan hệ nhân quả. MÔ HÌNH QUY HOẠCH CHIẾN LƯỢC CHUẨN Các bộ tài liệu Nhiệm vụ (trong ngành) Các động lực Bên ngoài Các kịch bản Bên trong Các vấn đề SWOT Bên trong Điểm mạnh Điểm yếu Bên ngoài Đe dọa Cơ hội Các chiến lược thử Các kịch bản nghiệm Hoàn thiện các chiến lược Hành động: Những người chủ trì Người làm dự báo trước hết phải tự quyết định là anh ta dự báo cái gì. Nhưng anh ta không thể biết rằng đại lượng mà anh ta dự báo sẽ ảnh hưởng bởi những yếu tố khác nữa không được phân tích, do môi trường có bản chất rất phức tạp, trong khi anh ta bị bó hẹp trong vòng suy lý của cá nhân minh. Nhà phân tích kịch bản có quan điểm rộng rãi hơn. Anh ta bắt đầu với hoạt động của tổ chức. Từ đó anh ta không phải chỉ dự báo nhu cầu đối với sản phẩm trong tương lai, mà xem xét tới các động lực đối với sản phẩm đó. Dự báo còn là một sự đơn giản hoá thực tại, đưa hệ thống về một biến đơn, do đó tạo cho người hoạch định chính sách rất dễ dàng trong việc ra quyết định. Nhà phân tích kịch bản đi sâu vào mối quan hệ nhân qủa, do đó đưa ra nhiều thông tin hơn, cung cấp 5
6. một bức tranh toàn diện về sự vật. Các kịch bản nêu ra sẽ là cơ sở để nhà hoạch định chính sách suy nghĩ, phân tích trước khi đi đến một quyết định nào đó. Trong thực tế, dự báo có thể sử dụng khi hoạch định công việc ngắn hạn, khi chúng ta có nhiều khả năng dự báo đúng, ít gặp bấp bênh bất trắc. Phân tích kịch bản được sử dụng đối với một tương lai giới hạn, khi mà khả năng dự báo và sự bất trắc ngẫu nhiên dều có ý nghĩa quan trọng như nhau. V. Xây dựng kịch bản Dưới đây giới thiệu phương pháp xây dựng kịch bản được trình bày trong cuốn “ Scenarios - The Art of Strategic conversation”. Sau khi vạch ra chương trình kịch bản (các lĩnh vực thuộc thế giới bên ngoài cần được xem xét trong dự án phân tích kịch bản), người ta lập ra một nhóm làm kịch bản. 1. Nhóm làm kịch bản Xây dựng kiến thức mới trên cơ sở chương trình kịch bản đã xác định là một hoạt động cho một nhóm làm kịch bản. Việc lựa chọn các thành viên của nhóm là quan trọng. Các kịch bản phải đa ngành và do vậy tốt nhất là thành phần của nhóm kịch bản cũng phải đa ngành. Nhiệm vụ của nhóm là tìm kiếm thật nhiều số liệu về môi trường bên ngoài, sao cho có thể làm sáng tỏ chương trình. Một nhóm thành công sẽ phát triển cái mới trong tư duy của mình. Thách thức quan trọng nhất trong công việc mà các nhà quy hoạch kịch bản gặp phải là tìm ra sự cân bằng tối ưu giữa: Sự thích hợp với khách hàng. Tính mới lạ 2. Áp dụng cái mới Một nhóm kịch bản làm thế nào để tạo ra cái mới trong các kịch bản của mình trong các lĩnh vực liên quan đến khách hàng? Một nhóm bắt đầu từ đâu? Về nguyên tắc, có nhiều cách để thử tìm ra những hiểu biết sâu sắc mới, kể cả đọc và tiến hành nghiên cứu cơ bản. Nhưng theo kinh nghiệm thì cách thực tiễn để làm việc này là thông qua mối quan hệ qua lại với những người vừa có kinh nghiệm vừa có những hiểu biết mới, có nghĩa là: Người đã nghiên cứu các lĩnh vực được nêu cụ thể trong chương trình kịch bản, nhưng Thông thường người đó không phải là thành viên của mạng lưới tổ chức và do vậy có thể phát triển những hiểu biết sâu sắc ban đầu. Tại giai đoạn này, nhóm kịch bản chia thành các tiểu nhóm, mỗi tiểu nhóm giải quyết một hoặc hai chủ đề của chương trình kịch bản. Công việc phải thực hiện đòi hỏi: Tìm ra người xuất sắc Giới thiệu vấn đề với ông/bà ấy. Gợi ra đóng góp đầu tiên, có thể dưới dạng một báo cáo viết về cái mà chuyên gia đó tin là có thể đóng góp. Tiếp đến là một hội thảo tại đó chuyên gia này sẽ gặp gỡ với các thành viên của nhóm kịch bản và tổ chức khách hàng. 3. Khái quát về tiến trình xây dựng kịch bản Vấn đề chính ở đây là làm thế nào để tạo ra một cấu trúc hợp lý cho những số liệu thu thập được. Việc này sẽ quyết định số liệu nào sẽ được đặt vào câu chuyện nào, và những số liệu này sẽ được kết nối như thế nào. Điều này có nghĩa là chúng ta phải 6
7. quyết định xem chúng ta sẽ kể bao nhiêu câu chuyện, và cái gì sẽ là nguyên tắc tổ chức của mỗi câu chuyện. Nó có nghĩa là chúng ta phải gộp số liệu thành các nhóm tới một mức mà không thể giảm số nhóm hơn được nữa. Khi đó, các nhóm không thể giảm được ấy sẽ trở thành các nguyên tắc tổ chức của các kịch bản. Việc gộp nhóm này có thể được thực hiện như thế nào? Có một số nguyên tắc chúng ta có thể ghi nhớ trong tiến trình này: Ít nhất cần có 2 kịch bản để phản ánh sự không chắc chắn. Nhiều hơn 4 được chứng minh là không thực tiễn về mặt tổ chức. Mỗi kịch bản phải hợp lý. Điều đó có nghĩa là chúng phải phát triển hợp lý (theo cách nhân/quả) từ quá khứ tới hiện tại. Chúng phải nhất quán nội bộ. Điều đó có nghĩa là những sự kiện trong một kịch bản phải liên quan thông qua các tuyến nhân/quả của lý lẽ mà không thể có chỗ hổng. Chúng phải thích hợp cho các vấn đề mà khách hàng quan tâm. Chúng phải tạo ra những điều kiện hữu ích, toàn diện và thách thức để tạo ra và thử nghiệm ý tưởng, mà dựa vào đó khách hàng có thể xem xét các kế hoạch, chiến lược, và hướng kinh doanh tương lai. Các kịch bản phải tạo ra một triển vọng mới và cơ bản về các vấn đề của khách hàng. 4. Phân tích số liệu đầu tiên Những ý tưởng được tập hợp ban đầu có vẻ rất không có cấu trúc , có mức độ nhận thức tương ứng rất khác nhau. Nhiệm vụ đầu tiên là tạo ra sự khái quát nào đó về cái mà mới đầu có vẻ hỗn độn. Đối với việc này cần phải nhận thức sự liên hệ giữa các biến và số liệu trong hệ thống tổng (có thể xuất hiện nhiều sự bất ngờ từ việc xem xét tính chất liên kết mới trong hệ thống). Việc này sẽ dẫn đến tìm hiểu các động lực trong hệ thống. 5. Phân tích động lực Các hoạt động mà nhóm có thể tham gia trong giai đoạn này: Lập danh sách các mô hình và khuynh hướng chính Lập các biểu đồ ảnh hưởng cho các mối quan hệ nhân-quả Lập danh sách các động lực cơ bản Xếp hạng các động lực theo tính không thể dự đoán và theo ảnh hưởng đối với chương trình chiến lược. 5. Lập cấu trúc kịch bản Cho đến nay, nhóm kịch bản đã thu thập được số liệu cơ bản từ đó các kịch bản mới sẽ được xây dựng, và đã tạo cấu trúc cho các kịch bản này bằng cách gộp nhóm và phân loại và bằng cách tìm kiếm các khuynh hướng và cấu trúc nhân-quả cơ bản. Bước tiếp theo là tạo ra một số hạn chế các kịch bản trong đó phản ánh những hiểu biết sâu sắc đã thu được . Các tuyến câu chuyện là một phương tiện hiệu quả thông qua đó các ý tưởng xuyên suốt nhiều lĩnh vực có thể được kết nối vào một tổng thể. Tiến trình mà chúng tôi đã mô tả đến nay đã đảm bảo rằng toàn bộ dữ liệu đã có vào giai đoạn này rất thích hợp cho khách hàng và cũng bao hàm nhiều yếu tố mới. Mục đích của bước tiếp theo này là phát triển một số tuyến câu chuyện nhất quán nội bộ sao cho nó bao hàm được càng nhiều càng tốt lượng kiến thức thu được cho tới nay. Có nhiều cách để có thể đạt được điều này, được chia thành các phương pháp quy nạp, suy diễn và gia tăng. 7
8. Trong phương pháp quy nạp, giải pháp được xây dựng dần dần dựa trên số liệu sẵn có và cho phép cấu trúc của các kịch bản tự nổi lên. Khung toàn bộ không bị áp đặt, các tuyến câu chuyện được hình thành từ sự kết hợp dần dần của số liệu. Trong phương pháp suy diễn, nhà phân tích cố gắng phỏng đoán một khung toàn bộ để bắt đầu, sau đó các mảnh số liệu được ráp vào khung ở bất kỳ chỗ nào mà chúng ăn khớp tự nhiên nhất. Sự khác biệt giữa phương pháp quy nạp và suy diễn là giữa để cho khung nổi lên trong tiến trình xây dựng các câu chuyện từ số liệu mà lên, hoặc suy diễn khung số liệu như là bước đầu tiên. Cách thứ ba trong xây dựng các kịch bản gọi là phương pháp gia tăng (tiếp cận dần ). Giải pháp này thích hợp khi khách hàng muốn khám phá tình huống từng bước một. Các bước đi không bị áp đặt mà được xây dựng dần. Phương pháp này cần có thời gian tương đối dài để tiến hành. 7. Phát triển kịch bản Với lược đồ kịch bản chung được thiết lập nhóm xây dựng kịch bản cần chuyển sang phát triển kịch bản. Sản phẩm cuối cùng phải là một tập hợp các kịch bản được trình bày một cách thuyết phục tới người sử dụng về những phát kiến quan trọng mà nhóm xây dựng kịch bản tìm ra. Câu chuyện luôn cần có phần mở đầu, phần thân và phần kết thúc. Một số điều cần được chú ý khi thực hiện những bước này: Kịch bản là một câu chuyện trình bày mối liên hệ các sự việc của quá khứ và hiện tại cùng với sự kiện dự báo trong tương lai. Để tạo được tính hợp lý, mỗi kịch bản đều phải chặt chẽ trong quá khứ, với tương lai được phát triển từ quá khứ và hiện tại một cách liên hoàn. Mỗi kịch bản phải đưa ra một cấu trúc tổng hợp có tính hoàn chỉnh một khối chứ không bao gồm những phần rời rạc. Logic cơ bản của mỗi kịch bản phải có khả năng thể hiện được bằng một sơ đồ đơn giản. Cũng như vậy sự khác nhau giữa các kịch bản phải được thể hiện rõ ràng. Tính nhất quán nội bộ được thể hiện ở chỗ mỗi câu chuyện đều được dựa trên một cấu trúc nhất định. Sử dụng các biểu đồ ảnh hưởng đã nêu ở trên để phát triển một loạt các quan hệ nhân quả cho mỗi kịch bản sẽ giúp ích rất nhiều cho việc tạo lập tính nhất quán nội bộ cho kịch bản. Các nguyên lý, yếu tố cơ bản đã được thống nhất từ trước phải được phản ánh trong mọi kịch bản. Các yếu tố cơ bản cần phải được định lượng và đề xuất các chỉ tiêu tương ứng. VI. Kịch bản sử dụng nước toàn cầu Trong bài toán sử dụng nước toàn cầu do Viện Nghiên cứu chính sách lương thực quốc tế thực hiện, người ta phát triển ba kịch bản cơ sở như sau: 1) Kịch bản diễn biến như bình thường (BAU) dự kiến những sản phẩm nước và lương thực đối với một tương lai có xu thế giống như quá khứ gần đây, do đó những khuynh hướng hiện thời về đầu tư cho nước, giá nước và quản lý nước được duy trì phổ biến. 2) Kịch bản khủng hoảng nước (CRI) dự đoán sự xấu đi của những khuynh hướng và chính sách hiện thời trong ngành nước. 3) Kịch bản sử dụng nước bền vững (SUS) dự kiến những cải thiện trong một loạt rộng khắp các chính sách và khuynh hướng về nước. 8
9. Những yếu tố chi phối chính trong mô hình ảnh hưởng được sử dụng như là các khối xây dựng cho các kịch bản. Các yếu tố chi phối được tóm tắt ở đây: Các yếu tố kinh tế và dân số bao gồm tăng trưởng dân số, tốc độ đô thị hóa, và tốc độ tăng trưởng của GDP, và GDP bình quân đầu người. Những kết quả dự kiến của các yếu tố kinh tế và dân số được giữ bất biến trong khắp các kịch bản. Các thông số khí hậu và thủy văn bao gồm lượng mưa, bốc thoát hơi, dòng chảy mặt và nạp lại nước ngầm. Những thông số này cũng được giữ bất biến trong suốt 3 kịch bản. Các yếu tố công nghệ, quản lý, và cơ sở hạ tầng bao gồm hiệu quả lưu vực sông, lượng trữ của hồ chứa, khả năng lấy nước, diện tích được tưới tiềm năng, và tăng năng suất của cây trồng và vật nuôi. Các yếu tố chính sách bao gồm giá nước, ưu tiên phân bổ nước giữa các ngành, lưu lượng nước cam kết cho các mục đích môi trường, chia sẻ nước liên lưu vực, chính sách giá hàng hóa được xác định bởi thuế và trợ cấp cho hàng hóa. Một loạt các hành động có thể dẫn đến những thay đổi về giá trị của các yếu tố này trong suốt các kịch bản diễn biến như bình thường, khủng hoảng nước, và sử dụng nước bền vững. Các mô tả dưới đây cho ta thấy các tuyến câu chuyện về các hành động này mở ra như thế nào và tác động định tính của chúng đối với các yếu tố chi phối của mô hình ra sao. 1. Kịch bản diễn biến như bình thường Kịch bản diễn biến như bình thường (BAU) giả định sự tiếp tục của các khuynh hướng hiện thời và các kế hoạch đã có trong chính sách, quản lý và đầu tư cho nước và lương thực. Sự thoả mãn của các nhà tài trợ quốc tế và của các chính phủ quốc gia về kết quả của nông nghiệp và tưới dẫn đến đầu tư giảm liên tục trong các ngành này. Việc thực hiện hạn chế và từng phần một cải cách thể chế và quản lý vẫn tiếp tục, với chỉ có thành công pha tạp trong cả các hệ thống cấp nước và tiêu đô thị và trong lĩnh vực tưới. Sự kết hợp giữa giảm bớt đầu tư và cải cách chính sách rời rạc chỉ dẫn đến tiến bộ chậm chạp trong việc giải quyết những thách thức lớn trong các ngành nước và lương thực. Trong lĩnh vực cây lương thực của BAU, cả diện tích canh tác có tưới và nhờ trời đều tăng ít ở hầu hết mọi nơi trên thế giới trong các thập kỷ tới. Do phần lớn diện tích đất phù hợp cho sản xuất nông nghiệp đã được sử dụng, ngoài ra các yếu tố khác như là đô thị hóa, giảm đầu tư cho tưới, và suy thoái đất cản trở việc tăng thêm diện tích canh tác, nên việc tăng năng suất sẽ là nguồn quan trọng hơn làm tăng sản lượng nông nghiệp. Giá ngũ cốc tiếp tục ảnh hưởng đến mở rộng diện tích cây trồng bởi vì giá ngũ cốc đứng hoặc giảm làm cho việc mở rộng diện tích thu hoạch không có lãi. Tốc độ mở rộng diện tích chậm làm cho việc tăng sản lượng chủ yếu phải dựa vào tăng năng suất nhưng tăng năng suất cây trồng cũng tiếp tục chậm. Sự suy giảm trong đầu tư công cộng cho nghiên cứu nông nghiệp và cơ sở hạ tầng nông thôn trong các thập kỷ vừa qua sẽ tiếp tục trong tương lai góp phần kéo theo sự tăng năng suất chậm ở nhiều vùng và đối với nhiều hàng hóa. Thành công huy hoàng của cuộc Cách mạng Xanh đối với lúa và lúa mì làm cho sự tăng năng suất trong tương lai của các cây trồng này trở nên khó khăn hơn, bởi vì các tiến bộ kỹ thuật để tăng năng suất trong các thập kỷ gần đây khó có thể lặp lại – như là tăng mật độ trồng cây nhờ những thay đổi trong cấu trúc cây trồng, tăng trọng lượng của sản phẩm lương thực có thể sử dụng trong tỷ lệ đối với tổng trọng lượng cây trồng, áp dụng phân bón tốt hơn, và cải tiến cách quản 9
10. lý. Hơn nữa, ở hầu hết các vùng sản xuất, mức sử dụng phân bón cao hiện tại làm cho khó có thể tăng năng suất hơn nữa bằng cách tăng lượng phân bón. Ở lĩnh vực nước trong BAU, hiệu quả quản lý nước tưới và lưu vực sông tăng lên – nhưng tương dối chậm. Ở cấp dòng chính ở hầu hết các nước, các cơ quan nhà nước tiếp tục quản lý phân phối nước khối lượng lớn giữa các ngành, cũng như các kênh tưới chính. Đổi mới công nghệ được áp dụng ở một số hệ thống lớn, nhất là những hệ thống bị thiếu nước trầm trọng. Những đổi mới như là quản lý vận hành xả nước từ đập, ứng dụng kỹ thuật giám sát từ xa các điều kiện thời tiết và dòng chảy sẽ cải thiện hiệu quả sử dụng nước ở một số lưu vực thiếu nước. Một số lưu vực sông có tiến bộ trong việc quản lý tổng hợp lưu vực sông nhờ thành lập các cơ quan lưu vực sông (RBO), nó thúc đẩy sự tham gia nhiều hơn của các bên liên quan, sử dụng như một cơ chế giải quyết vấn đề và tạo ra một diễn đàn để giải quyết mâu thuẫn. Các RBO cũng tạo thuận lợi cho việc thu thập và trao đổi thông tin thông qua việc chuẩn hóa thu thập số liệu, tiến hành giám sát số và chất lượng nước, trao đổi thông tin thủy lực và các thông tin khác giữa các nhóm liên quan khác nhau. Nhưng trong nhiều trường hợp, các chức năng của các cơ quan tạo thành RBO chồng chéo và mâu thuẫn trong phối hợp, tranh cãi về quyền sử dụng ngân sách, cũng như những kẽ hở trong luật và nghị định gây ra nhiều vấn đề nghiêm trọng. Hơn nữa, phân cấp các chức năng của chính phủ ở một số nước gây ra chia nhỏ trong quản lý ở cấp lưu vực sông mà cấp này ngoài tầm tay chính quyền địa phương và vùng. Những vấn đề này, kết hợp với việc tiếp tục giảm ngân sách hoạt động cho các RBO dẫn đến tiến bộ chung trong quản lý lưu vực sông tổng hợp đạt được tương đối thấp . Bị thúc ép bởi hiệu quả thấp kém của các hệ thống tưới do nhà nước quản lý, bởi hy vọng rằng phân cấp quản lý sẽ mang lại lợi ích nhiều hơn, và bởi mong muốn chuyển chi phí vận hành và bảo dưỡng cho nông dân để giảm chi ngân sách, nhiều chính phủ trong BAU tiếp tục những khuynh hướng hiện thời về chuyển giao tưới cho các tổ chức của nông dân và các hiệp hội người sử dụng nước. Nhưng lợi ích của việc chuyển giao hệ thống tiếp tục bị hạn chế. Chuyển giao hệ thống tương đối thành công và góp phần vào những lợi ích về hiệu quả nước ở những trường hợp được xây dựng trên các mô hình hợp tác hiện có, được ủng hộ bởi một môi trường chính sách và luật pháp hỗ trợ , bao gồm việc thiết lập các quyền nước đảm bảo , cung cấp đào tạo và hỗ trợ về tổ chức và kỹ thuật. Nhưng thường là các hỗ trợ chính sách và pháp luật này không đủ, và việc chuyển giao đã kém thành công trong cải tiến quản lý. Do nước ngày càng khan hiếm và giá nước tăng dần ở một số vùng nông nghiệp làm cho nông dân ở những vùng này phải sử dụng nước hiệu quả hơn bằng cách sử dụng công nghệ cải tiến (như là tưới rãnh, tưới phun và tưới nhỏ giọt) và cải thiện quản lý nước nội đồng. Nhưng các khó khăn về chính trị cản trở việc thực hiện triệt để những khuyến khích kinh tế , trong khi những khuyến khích này có thể tạo ra kết quả tốt hơn trong quản lý nước và ứng dụng công nghệ tiên tiến. Sự phản đối về giá nước nảy sinh từ những mối lo ngại về tác động của giá cao hơn đối với thu nhập nông nghiệp và từ những lợi ích kèm theo với các hệ thống phân phối nước dựa trên hệ thống hành chính quan liêu hiện nay. Đối với nông nghiệp tưới nhờ trời trong kịch bản BAU, công tác quản lý nước dần dần được cải thiện, dẫn đến hiệu quả sử dụng nước cho các cây trồng tưới nhờ trời cũng được cải thiện dần dần. Những tiến bộ trong các kỹ thuật thu gom nước và quản lý nội đồng tốt hơn- cũng như một số thành công trong phát triển các giống cây trồng ngắn ngày hơn cho phép các giai đoạn tăng trưởng của cây trồng thay đổi để sử dụng tốt hơn nước mưa - dẫn đến tăng hiệu quả sử dụng nước mưa. Nhưng chỉ có ít tiến bộ trong các 10
11. hệ thống thu gom nước hiệu quả, vì chi phí cao và những hạn chế về lao động để thực hiện thu gom nước cản trở việc sử dụng rộng rãi. Đầu tư công cộng vào mở rộng tưới và hồ chứa nước tiếp tục giảm do chi phí đầu tư xây dựng mới các hệ thống tưới tăng lên và giá ngũ cốc và các sản phẩm cây trồng có tưới khác giảm đi. Ngoài chi phí trực tiếp của các hệ thống mới, mối lo ngại về chi phí môi trường và xã hội cao, bao gồm cả việc di dân ra khỏi các tuyến đập và hồ, dẫn đến giảm bớt đầu tư . Tuy nhiên, nhiều chính phủ tiếp tục xây dựng các đập mà họ cho rằng tỉ lệ lợi ích-chi phí là thỏa đáng. Do đó, lượng nước trữ trong hồ và khả năng lấy nước tưới tăng lên ở mức chậm đến trung bình trong vài thập kỷ tới. Tuy nhiên, do mức tăng trưởng tương đối chậm trong đầu tư cho mở rộng diện tích được tưới tiềm năng từ nước mặt và thất bại trong việc đặt giá cao hơn cho bơm nước ngầm hoặc để điều tiết hiệu quả nước ngầm, nên nông dân tiếp tục mở rộng việc bơm nước ngầm. Do đó, các vùng hiện đang bơm nước ngầm ở mức cao hơn mức nạp lại vẫn tiếp tục làm như vậy. Và vì vậy việc bơm nước ngầm không bền vững tiếp tục ở một số lưu vực ở tây nước Mỹ, bắc Trung Quốc, bắc và tây Ấn Độ, Ai Cập và nhiều vùng khác ở khu vực tây Á và bắc Phi (WANA). Việc hút nước ngầm cũng tiếp tục tăng lên đáng kể ở nhiều lưu vực khác. Các nhóm môi trường tiếp tục nhấn mạnh đến việc tăng phân bổ nước cho mục đích môi trường và sử dụng trong sông, bao gồm cung cấp nước cho đất ướt, pha loãng các chất gây ô nhiễm, duy trì hệ thực vật ven sông và các loài dưới nước khác, và cho du lịch và giải trí. Tuy nhiên, do tiến bộ tương đối chậm trong cải cách chính sách và trong cải thiện hiệu quả sử dụng nước, nên nhu cầu nước cho sử dụng sinh hoạt, công nghiệp, và nông nghiệp vẫn cao, và không có cam kết tăng phân bổ nước cho môi trường trong tổng lượng nước có thể phục hồi. Như trong lĩnh vực tưới, chi phí cấp nước cho các hộ dùng sinh hoạt và công nghiệp cũng tăng ghê gớm trong BAU, với nhiều nguồn cấp nước mới với chi phí gấp 2 đến 3 lần một lít so với các nguồn cấp nước hiện có. Sự cải thiện trong phân phối và hiệu quả sử dụng trong khu vực sinh hoạt tương đối thấp nhưng vẫn dẫn đến tăng chút ít tỉ lệ hộ sử dụng nước máy. Tuy nhiên, số hộ không được cung cấp nước máy vẫn cao. Với cường độ sử dụng nước công nghiệp năm 1995 ở các nước đang phát triển cao gấp 3 lần ở các nước phát triển, vẫn có tiềm năng lớn để tiết kiệm nước trong quá trình công nghiệp hóa. Sau một lần sử dụng đầu tiên, nước ngọt có thể được tái chế trong cùng một ngôi nhà hoặc nhà máy, hoặc nước thải có thể được thu gom, xử lý, và tái phân phối để sử dụng ở một nơi khác. Cường độ sử dụng nước công nghiệp giảm đi do tăng giá chút ít, do cải thiện điều tiết và thi hành kiểm soát ô nhiễm, và công nghệ mới được chuyển giao qua các nhà máy công nghiệp mới và trang bị thêm những bộ phận mới cho nhiều nhà máy cũ. Tuy nhiên, không thu được những kết quả đáng kể bởi vì giá nước công nghiệp vẫn tương đối thấp và các nghị định về ô nhiễm thường là không được thi hành. 2. Kịch bản khủng hoảng nước BAU chỉ ra một bức tranh pha tạp kết hợp một số thành công với các khuynh hướng đáng lo ngại. Kịch bản khủng hoảng nước (CRI) kiểm tra tác động của sự suy giảm các khuynh hướng hiện thời trong chính sách và đầu tư cho nước và lương thực. Sự suy giảm vừa phải các khuynh hướng này đủ để dẫn đến khủng hoảng nước thật sự. Trong CRI, vấn đề ngân sách của chính phủ còn xấu hơn và những chất vấn về chậm tăng ngân sách đã kéo vốn ra khỏi ngành nước, dẫn đến chính phủ cắt giảm nghiêm trọng chi phí cho các hệ thống tưới và tăng chuyển giao các hệ thống tưới cho nông dân và các nhóm nông dân, ủy thác vận hành và bảo dưỡng cho các hộ sử dụng 11
12. nước. Nhưng việc chuyển giao nhanh chóng này không kèm theo những cải cách cần thiết về quyền nước và đôi khi thất bại trong việc hỗ trợ. Đồng thời giá cung cấp nước cho các kênh nhánh tăng lên do cố gắng bù đắp cho chi phí hành chính và vận hành bảo dưỡng ở hệ thống chính. Các hộ sử dụng nước chống lại việc tăng giá nước, và mức độ mâu thuẫn cao gây ra sự thiếu hợp tác của người dùng nước địa phương trong việc chia sẻ chi phí. Do đầu tư công cộng giảm, lại không được bù đắp bằng sự đóng góp của nông dân và cộng đồng, nên chi phí cho vận hành và bảo dưỡng của các hệ thống cấp hai và ba cũng giảm nghiêm trọng. Cơ sở hạ tầng xuống cấp nhanh chóng và quản lý kém làm giảm hiệu quả sử dụng nước ở cấp hệ thống và cấp lưu vực. Đi kèm với thất bại trong quản lý phân cấp, quản lý trung ương cũng mất năng lực. Những cố gắng để phát triển quản lý lưu vực tổng hợp bằng cách thiết lập các RBO thất bại do thiếu vốn từ cả ngân sách nhà nước và phí nước, và do mức mâu thuẫn cao giữa những người hưởng lợi nước trong lưu vực khi thiếu nước tăng lên. Những hạn chế về ngân sách quốc gia và sự giảm bớt mối quan tâm quốc tế đối với nông nghiệp dẫn đến giảm hơn nữa trong đầu tư công cộng đối với tạo giống cây trồng cho nông nghiệp tưới nhờ trời ở các nước đang phát triển, nhất là cho các cây trồng chủ lực như là lúa, lúa mì, ngô, các cây hạt thô khác, khoai tây, sắn, khoai mỡ, và khoai lang. Trái với mong đợi, sự thiếu đầu tư cho các hàng hóa này không được bù đắp bởi nghiên cứu nông nghiệp tư nhân, mà nghiên cứu này tập trung chủ yếu vào các hàng hóa ở các nước phát triển và các cây trồng thương mại ở các nước đang phát triển. Giảm vốn cho nghiên cứu gây ra giảm hơn nữa việc tăng năng suất ở các vùng trồng cây tưới nhờ trời, nhất là ở những vùng khó khăn hơn. Mặc dù có sự di cư nhanh chóng ra các thành phố, dân số của các vùng tưới nhờ trời khó khăn vẫn tăng lên, và sự tăng trưởng chậm của năng suất tưới nhờ trời lại không đủ để hỗ trợ sự tăng dân cư này. Trong cuộc tìm kiếm thu nhập tăng thêm, con người quay ra đốt rẫy làm nương, dẫn đến phá rừng ở vùng đầu nguồn của nhiều lưu vực. Phá rừng gây ra tăng nhanh xói mòn và lượng tải cát của các dòng sông, và chúng gây ra bồi lắng nhanh hơn ở các hồ chứa. Do khủng hoảng tăng lên về nước và lương thực, việc lấn chiếm các vùng đất ướt tăng lên mạnh mẽ. Các khu định cư lấn chiếm và ô nhiễm làm tăng nhanh sự xuống cấp của tính toàn vẹn cũng như sức khoẻ của các hệ sinh thái nước. Tổng lượng nước dành cho các mục đích môi trường - như là lưu lượng tối thiểu của dòng chảy và duy trì các vùng đất ướt - giảm đi ghê gớm do lấy nước bất hợp pháp và không được điều tiết tăng lên. Chi phí xây dựng các đập mới tiếp tục tăng lên nhanh chóng, cản trở việc đầu tư vào nhiều tuyến đập dự kiến. Nhiều chính phủ đã thúc đẩy đi lên với nhiều kế hoạch để xây dựng tại các tuyến khác nhưng gặp phải sự chống đối tăng lên – thường là mãnh liệt - từ các nhóm người bản xứ và các tổ chức phi chính phủ (NGO) kêu gọi tạm ngừng tất cả việc xây dựng các đập do lo ngại về tác động môi trường , chi phí cao, và tác động của việc tái định cư. Để đối phó với những sự chống đối vàdo chi phí lớn, việc đầu tư mới cho các đập và các hồ chứa trung bình và lớn gần như bị đình chỉ, cùng với sự bồi lắng tăng lên ở các hồ hiện có, dẫn đến tiếp tục giảm dung tích trữ nước hiệu ích ở các nước phát triển cũng như các nước đang phát triển . Do nguồn nước mặt khan hiếm, và việc sử dụng nước hiệu quả trong lưu vực giảm sút, nông dân đã chuyển sang khai thác nước ngầm nhiều hơn. Nước ngầm đang bị khai thác quá mức ở miền Bắc Ấn Độ, Bắc Trung Quốc, một số nước thuộc WANA và ở một số vùng ở Tây nước Mỹ so với kịch bản BAU. Chỉ trong vài năm, tỷ lệ khai thác nước ngầm đã tăng lên khiến cho mực nước ngầm hạ xuống. Tới khoảng sau 2010, các tầng nước ngầm chính ở Trung Quốc, Bắc Ấn, và WANA bắt đầu bị ảnh hưởng, mực nước ngầm bị hạ thấp khiến cho chi phí khai thác tăng lên, dẫn tới khai thác nước ngầm ở những vùng này giảm mạnh dẫn tới tình trạng thiếu nước sử dụng. 12
13. Cũng giống như ở kịch bản BAU, dân số đô thị đang tăng lên nhanh chóng - đặc biệt là ở các thành phố lớn đang phát triển ở các nước thuộc châu Á, châu Phi và châu Mỹ La Tinh - khiến cho nhu cầu nước sinh hoạt cũng tăng lên không ngừng. Nhưng với ngân sách eo hẹp, chính phủ không đủ nguồn chi cho các mục đích công cộng để đầu tư mở rộng hệ thống cấp nước và hệ thống nước thải nhằm đáp ứng được nhu cầu của con người đang ngày càng tăng, mà thay vào đó là tư nhân hoá hàng loạt và vội vã việc cung cấp nước đô thị và các dịch vụ vệ sinh mà chưa có sự chuẩn bị kỹ càng. Các công ty mới này không thể đạt được mục tiêu lợi nhuận của họ do ước tính thấp hơn thực tế khối lượng đầu tư cần thiết chỉ để nâng cấp hệ thống hiện thời. Họ cố gắng nâng cao lợi nhuận bằng cách tăng giá, nhưng những người sử dụng cũng lại tăng cường sử dụng nước không có giấy phép, khiến cho các công ty không thể đạt được mục đích. Vì vậy các công ty này vẫn lâm vào tình trạng thiếu vốn và do đó không làm đủ hệ thống dẫn nước cho số dân gia tăng. Những người dân này buộc phải mua nước với giá cao từ những người bán lẻ, hoặc phải tìm kiếm nguồn nước (mà thường là bẩn) từ các giếng khoan và các giếng nông, khiến cho thời gian dành cho chăm sóc con cái và các cơ hội kiếm tiền khác bị giảm đi. Cả số lượng và chất lượng nước kiếm được đều không đáp ứng được tiêu chuẩn sức khoẻ cho khối dân thành thị đang gia tăng - những người không có điều kiện dùng nước sạch và sử dụng dịch vụ vệ sinh. Do vậy mà tình trạng bệnh tật và thiếu dinh dưỡng tăng lên một cách nhanh chóng. 3. Kịch bản sử dụng nước bền vững Kịch bản sử dụng nước bền vững (SUS) khai thác những tiềm năng nhằm phân bổ nước dùng cho các mục đích môi trường đang tăng đột ngột và nhằm cung cấp đủ nước từ hệ thống ống nước cho tất cả dân cư đô thị, trong khi vẫn duy trì sự sản xuất lương thực ở mức của kịch bản BAU. Nó nhằm đạt sự cân bằng tốt hơn trong xã hội và bảo vệ môi trường qua việc cải cách theo hướng thị trường trong ngành nước và hoạt động sâu rộng hơn, hợp tác hơn của chính phủ. Điều này bao gồm việc đầu tư nhiều hơn vào cơ sở hạ tầng và cải cách quản lý nguồn nước nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nước, và đầu tư vào kỹ thuật nông nghiệp và kỹ thuật sử dụng nước hiệu quả cho sản xuất, đặc biệt là ở các vùng canh tác nhờ trời. Trong lĩnh vực lương thực, tăng đầu tư cho nghiên cứu cây trồng cùng với thay đổi về kỹ thuật và cải cách quản lý nước và chính sách đã đẩy mạnh khả năng sản xuất nước và tăng năng suất cây trồng trong nông nghiệp tưới nhờ trời. Tính chất thất thường và không đồng đều của mưa khiến cho cây trồng phát triển khó khăn hơn, và cho đến những năm gần đây thì tiềm năng năng suất ngũ cốc vẫn tăng không đáng kể ở những vùng có chế độ mưa không thuận lợi cùng với điều kiện môi trường khắc nghiệt và đất đai nghèo chất dinh dưỡng. Tuy nhiên, các chứng cứ đã cho thấy có tiềm năng tăng năng suất đột biến – ngay cả trong những vùng canh tác nhờ trời có nhiệt độ cao và thường xuyên bị hạn hán đe doạ - nhờ có sự thay đổi về chiến lược tạo giống nhằm trực tiếp vào vùng phụ thuộc mưa chứ không coi chìa khoá để dẫn đến sự tăng trưởng nhanh hơn là nhờ những vùng được tưới. Các đầu tư nghiên cứu trong nông nghiệp được tăng cường, cả bằng phương pháp cũ và áp dụng công nghệ sinh học - chẳng hạn như chọn lọc di truyền và công nghệ nuôi cấy tế bào và mô – dẫn tới năng suất ngũ cốc cao hơn ở những vùng canh tác nhờ trời. Tăng trưởng này là do năng suất tiềm năng đã được tăng dần lên và do khả năng chịu các tác động ngoại cảnh (trong đó có khả năng chịu hạn) tốt hơn. Năng suất tăng lên còn nhờ gieo cấy nhiều loại cây trồng ứng với từng loại vi môi trường chịu tác động của điều kiện thời tiết. Việc tăng cường đầu tư và cải thiện chính sách trong cơ sở hạ tầng nông thôn giúp cho bù lại chỗ thiếu hụt còn lại về năng suất 13
14. bằng cách tạo thị trường cho những nông dân ở vùng xa xôi hẻo lánh và giảm rủi ro trong trồng trọt nhờ trời. Trong lĩnh vực nước ở kịch bản SUS, giá nước hiệu quả cho ngành nông nghiệp tăng dần khiến người sử dụng tiết kiệm nước, và nước đó được chuyển sang cho các mục đích môi trường, sinh hoạt và công nghiệp. Tới năm 2025, giá nước nông nghiệp sẽ tăng gấp hai lần ở những nước phát triển, và tăng gấp 3 lần so với mức giá rất thấp ở các nước đang phát triển theo kịch bản BAU. Việc tăng giá nước nông nghiệp được thực hiện thông qua các chương trình khuyến khích mang lại cho nông dân một khoản thu nhập nhờ lượng nước họ tiết kiệm được, chẳng hạn như chương trình giá ngược ( negative pricing ) hay các cơ chế trợ giá (charge subsidy schemes), tức là trả công cho nông dân do họ đã giảm lượng nước sử dụng, và qua sự thành lập thị trường mua bán quyền về nước. Trong trường hợp việc thiết lập trực tiếp các quyền về nước cho nông dân không thể thực hiện được (chẳng hạn như ở các hệ thống thuỷ nông lớn trồng lúa phục vụ cho nhiều hộ nông dân nhỏ), thì quyền về nước sẽ được thiết lập nên cho các cộng đồng, các hội sử dụng nước. Các tổ chức này với sự hiểu biết tốt hơn về những điều kiện trồng trọt của địa phương sẽ thực hiện những thay đổi trong các chương trình khuyến khích về giá đối với các thành viên của họ. Việc chuyển giao quyền về nước cho các cộng đồng và các hội sử dụng nước (WUAs) ở nhiều vùng được đi kèm với chuyển giao quản lý và vận hành (O& M) cho các tổ chức này. Việc chuyển giao kết hợp cả các quyền về nước và các hệ thống sẽ mang lại sự quản lý hiệu quả hơn các hệ thống thuỷ nông cấp hai và cấp ba. Kết hợp việc tăng giá nước trên cơ sở các quyền về nước với chuyển giao quản lý hệ thống sẽ khiến nông dân đầu tư nhiều hơn vào kỹ thuật tưới tiêu và quản lý nước. Khi ngành công cộng tăng cường đầu tư trực tiếp, nông dân và cộng đồng tăng cường các đầu tư tư nhân của họ, thì hiệu quả hoạt động của hệ thống thuỷ nông và hiệu quả sử dụng nước trong lưu vực sẽ tăng mạnh. Sự phân quyền thành công một số chức năng quản lý nước quan trọng thông qua cộng đồng và thông qua quản lý trên cơ sở khuyến khích người dân được hỗ trợ ở cấp lưu vực sông bằng việc thiết lập nên các RBO hiệu quả nhằm quản lý việc phân bổ nước trong sông dụa trên sự kết hợp của các quyền lợi của các bên có liên quan. Đầu tư cao hơn và giảm bớt mâu thuẫn về nước - một kết quả mang lại từ việc cải thiện tổng thể công việc quản lý nước - tạo điều kiện cho sự tham gia của các bên có liên quan một cách hiệu quả trong RBO. Sự phát triển vượt bậc trong công nghệ thu gom nước bao gồm giá cả thấp, công nghệ tiết kiệm công lao động và vật liệu xây dựng trong khi xây dựng đê đập và xây dựng hệ thống phân phối nước dẫn đến các nước đang phát triển áp dụng công nghệ thu gom nước nhiều hơn, cải thiện việc sử dụng hiệu quả nước mưa trong trồng trọt và tăng lượng bốc thoát hơi qua cây trồng trên một đơn vị lượng mưa . Ngoài việc thu gom nước, việc sử dụng các kỹ thuật trồng trọt tiên tiến còn giúp cho đất đai được bảo vệ tốt hơn và sử dụng hiệu quả nước mưa cũng tốt hơn. Trong khi kỹ thuật nông nghiệp truyền thống có xu hướng áp dụng cùng một kiểu quản lý cho toàn bộ cánh đồng, thì phương pháp nông nghiệp chính xác tập trung vào công nghệ thông tin sử dụng các dữ liệu về đất, cây trồng và các dữ liệu môi trường khác để xác định các đầu vào cụ thể cần thiết cho các từng khu riêng rẽ trong cánh đồng. Những phương pháp như thế sử dụng các kỹ thuật mới như hệ thống định vị toàn cầu (GPS), vệ tinh và viễn thám. Kỹ thuật nông nghiệp chính xác trực tiếp làm tăng sản lượng cây trồng và tăng lượng nước có thể khai thác do nước mưa ngấm xuống nhiều hơn. Sau khi được ứng dụng đầu tiên ở Mỹ, nó lan rộng nhanh chóng ở đó cũng như ở các nước phát triển có công nghệ thông tin tiên tiến rẻ tiền, và bắt đầu xâm nhập vào những vùng canh tác nông phẩm hàng hoá ở các nước đang phát triển như Argentina, Brazil, Trung Quốc và Ấn độ. Tỷ lệ áp dụng 14
15. các kỹ kỹ thuật tiên tiến khác không ngừng tăng lên, bao gồm cả trồng trọt trên ruộng bậc thang và san bằng mặt đất để giữ nước mưa và tạo độ thấm tốt hơn. Các kỹ thuật làm đất bảo tồn, như cày sơ qua và hoàn toàn không cày, đã phổ biến ở các hệ thống trồng lúa mỳ ở các nước Nam Á vào cuối thể kỷ hai mươi đang được tiếp tục mở rộng. Việc áp dụng kỹ thuật làm đất bảo tồn làm tăng lượng nước mưa ngấm xuống đất và lượng bốc thoát hơi. Sự kết hợp của công nghệ thu gom nước, kỹ thuật nông nghiệp chính xác và kỹ thuật làm đất bảo tồn làm tăng lượng mưa hiệu quả sử dụng trong trồng trọt. Dưới áp lực của sự tăng nhanh chi phí trong xây dựng các đập mới, chi phí cho di dân tái định cư cùng với chi phí cho môi trường, các nước đang phát triển (và phát triển) đã thực hiện việc tái đánh giá toàn diện các kế hoạch xây dựng hồ chứa, bao gồm cả việc phân tích chi phí và hiệu ích mới của các dự án đề xuất ( gồm cả các chi phí về môi trường ) và sự tham vấn với nhiều bên có liên quan bao gồm những người sẽ được hưởng lợi như các nông dân trực tiếp sử dụng nước của hệ thống tưới mới, những người sẽ được hưởng lợi do kiểm soát lũ tốt hơn, và những người có thể chịu tác động tiêu cực do những đập mới này gây ra, chẳng hạn như phải di chuyển đi nơi khác hay những nhóm người bảo vệ môi trường. Quá trình này khiến cho một số lớn các dự án xây dựng hồ chứa và đập dâng đã được quy hoạch bị cắt bớt. Việc cắt giảm này được bù đắp một phần do lượng bồi lắng của các hồ giảm xuống nhờ việc tăng nhanh hơn năng suất cây trồng ở những vùng canh tác nhờ trời làm giảm xu hướng phá rừng của nông dân để lấy đất trồng trọt ở vùng thượng nguồn . Chi phí bơm nước ngầm tăng nhanh, cùng với việc mực nước ngầm bị giảm và tầng nước ngầm bị khai thác quá mức bị suy thoái, đã dẫn tới một sự thay đổi lớn trong luật khai thác nước ngầm. Một sự kết hợp giữa giải pháp hướng thị trường ấn định quyền về nước ngầm dựa vào lượng nước khai thác và lượng nước tái nạp hàng năm cùng với việc ban hành các luật lệ nghiêm ngặt hơn và buộc thi hành nghiêm chỉnh hơn các luật này , sẽ làm giảm dần lượng nước ngầm bị khai thác quá mức. Tương tự như trong quản lý nước nông nghiệp, trong lĩnh vực nhu cầu nước công nghiệp và sinh hoạt cũng có những đổi mới ngoạn mục. Việc tăng gấp đôi giá nước cho các hộ sử dụng được thực hiện dần dần, với sự trợ giá dành cho các hộ có thu nhập thấp. Số lợi nhuận sinh ra từ việc tăng giá sẽ được đem đầu tư để giảm lượng nước tổn thất trong các hệ thống cung cấp nước hiện có và mở rộng hệ thống tới các hộ trước đây chưa được sử dụng nước cấp từ ống. Ở nhiều thành phố lớn, hệ thống cấp nước được tư nhân hoá, và nguồn đầu tư tăng thêm có được nhờ vào các thị trường vốn tư nhân. Ở nhiều thành phố khác, việc cung cấp nước thuộc vào sự quản lý của nhà nước, nhưng hệ thống điều tiết được tách ra khỏi phân phối dịch vụ và được cải thiện rất nhiều. Nhờ cải tiến hoạt động, các hệ thống công cộng có thể làm tăng vốn mới cần thiết qua việc ban hành công trái của thành phố, hoặc trong trường hợp là thành phố nhỏ, là công trái có sự ủng hộ của các hội đồng quản lý nước của vùng với sự hỗ trợ của nhà nước và quốc tế. Bằng chứng hùng hồn của việc được sủ dụng nước sạch làm giảm đáng kể tình hình thiếu dinh dưỡng ở trẻ em và số người tử vong đã thúc đẩy nguồn vốn công cộng của quốc gia và quốc tế. Điều đó cũng làm tăng việc cung cấp từ các giếng khoan ở những vùng chưa được cung cấp nước từ hệ thống ống dẫn, do vậy số hộ được sử dụng nước sạch tăng lên và giá tiền của nước không thuộc hệ thống giảm xuống, cuối cùng là thúc đẩy sự sử dụng nước của các hộ chưa được kết nối với hệ thống. Việc cung cấp nước mở rộng liên tục, số hộ chưa được nối với hệ thống ống dẫn giảm dần và đến năm 2010 toàn bộ các hộ sẽ được sử dụng nước từ hệ thống ống dẫn. Đối với ngành công nghiệp, đặc biệt là ở những nước đang phát triển, trước tình hình giá nước cao lên như vậy, họ đã tăng đáng kể việc sử dụng nước tái chế, giảm lượng nước tiêu thụ. Sự hạn chế về kỹ 15
16. thuật trong tái sử dụng nước ở các nước đang phát triển cũng có nghĩa là có tiềm năng cải thiện mạnh, và nhu cầu đáp ứng lại sự tăng giá của ngành công nghiệp là tương đối lớn. Với áp lực xã hội nặng nề trong vấn đề cải thiện chất lượng môi trường, việc phân phối sử dụng nước cho các mục đích môi trường được tăng cường. Ngoài ra, áp lực đối với vùng đất ướt và các mục đích môi trường nước khác giảm xuống do có nhiều công cuộc cải cách được thực hiện trong cả lĩnh vực nước nông nghiệp và phi nông nghiệp. Tất cả lượng nước tiết kiệm được ở cả trong nước sinh hoạt và nước đô thị từ việc đặt giá nước cao hơn được phân bổ hoàn toàn cho sử dụng môi trường trong sông. Việc cải thiện hiệu quả sử dụng nước từ việc tăng đầu tư và quản lý tốt hơn có nghĩa rằng có nhiều nước hơn được để lại trong sông cho các mục đích về môi trường. VIII. Các định nghĩa về kịch bản 1. Định nghĩa của Viện Nghiên cứu Chính sách Lương thực Quốc tế Một kịch bản là một mô tả mạch lạc, nhất quán nội bộ và hợp lý về một tình trạng tương lai có thể của thế giới. Một kịch bản không phải là một dự báo mà là một ảnh chụp nhanh về tương lai có thể mở ra như thế nào. 2. Định nghĩa của các chuyên gia ADB Các kịch bản là cái nhìn về các phương án thành tựu tương lai của một đất nước, giúp cho các nhà hoạch định chính sách quản lý rủi ro và xây dựng các chiến lược và các kế hoạch bất thường. 3. Định nghĩa của các chuyên gia ESCAP Một Kịch bản mô tả một tương lai có thể xảy ra là bối cảnh cho Nhiệm vụ. Thông thường một số kịch bản mô tả một khoảng biến thiên các tương lại có thể được xây dựng trong quá trình tiến hành quy hoạch chiến lược. Quá trình hình thành Kịch bản bắt nguồn từ và được xây dựng từ các các phân tích động lực. Kịch bản có tính năng động, nó bao gồm một loạt các nội dung thể hiện sự phát triển của môi trường bên ngoài trong tương lai. Các Kịch bản bao gồm các sự kiện, các nhân tố chính, và phản ánh các xu hướng, các chu trình, các sự kiện ngẫu nhiên và các sự kiện đột xuất. Kịch bản bên ngoài được dựa trên các mô hình trí tuệ của môi trường bên ngoài được thống nhất và chia sẻ. Kịch bản bên ngoài nhất quán bên trong và đòi hỏi các mô tả các tương lai có thể xảy ra tương ứng với Nhiệm vụ đã có. Chúng được trù tính sẽ là đại diện của khoảng biến thiên sự phát triển của các tương lai có thể và các kết quả có thể xảy ra trong môi trường bên ngoài. Những gì diễn ra trong kịch bản bên ngoài về cơ bản nằm ngoài sự kiểm soát của tổ chức (tức môi trường bên trong). Một cách dùng khác của thuật ngữ Kịch bản, đó là như một bản đồ quy chuẩn cho một tương lai mong muốn. Kịch bản bên trong hay quy chuẩn mang tính quy chuẩn ở khía cạnh có một đích xác định được tìm kiếm, một đích được đánh giá là tốt hơn các kết quả khác có thể đạt được. Kịch bản bên trong hay quy chuẩn là một loạt các lý lẽ có tính nhân quả, kết nối các hoạt động và quyết định với một mục đích mong muốn (“Nếu tổ chức làm điều này, rồi điều này sẽ xảy ra, nó sẽ dẫn tới điều kia và cứ tiếp tục như thế cho đến khi Đích A sẽ đạt được”). So sánh với Kịch bản bên ngoài, Kịch bản bên trong thường ít hoàn chỉnh hơn, nhưng theo định nghĩa thường nhất quán ở bên trong. Ví dụ, nếu một Uỷ ban lưu vực sông nhìn nhận tương lai của nó như một cơ quan điều phối của các cơ quan phụ trách các tài nguyên thiên nhiên hoạt động trong một môi trường nhất định, và dự tính sử dụng chức năng đó để đạt được sự phát triển bền vững của lưu vực, sử dụng chiến lược trồng rừng, đó chính là Kịch bản bên trong quy chuẩn. Sở dĩ nó 16
17. được gọi là bên trong bởi vì kịch bản được dựa trên các quyết định nằm dưới sự kiểm soát (ít nhất là theo nguyên tắc) của tổ chức đang đề cập. Mặc dù Kịch bản bên trong quy chuẩn có thể sử dụng như hợp phần của các chiến lược, nghĩa là như những lộ trình tiến tới, nhưng chúng không thay thế Kịch bản bên ngoài. Kịch bản bên ngoài rất hữu dụng và được sử dụng trước hết trong quá trình quy hoạch chiến lược, do nếu chúng được xây dựng hoàn chỉnh sẽ rất khách quan hoặc không phụ thuộc vào các giá trị. Chúng cho phép các lãnh đạo, các nhà quản lý và các bên quan tâm khác, quan sát thế giới qua nhiều lăng kính khác nhau, mở rộng tầm hiểu biết của họ. Kịch bản bên ngoài tập trung vào bối cảnh chứ không chỉ “sân chơi” hàng ngày. Các cá nhân, cũng như tổ chức đều xây dựng Kịch bản bên trong hay quy chuẩn. Ví dụ, một các nhân có thể quyết định anh/chị ta sẽ trở thành một bác sĩ, và lập ra một kịch bản để thực hiện mục đích đó. Kết luận Từ các phần đã được trình bày ở trên, có thể thấy rằng xây dựng kịch bản là một công việc đặc biệt quan trọng đối với quy hoạch chiến lược. Xây dựng kịch bản không thể chỉ do một chuyên gia nào đó thực hiện ( như thường làm đối với công tác dự báo phương hướng phát triển trong phương pháp quy hoạch truyền thống ) mà phải do một nhóm chuyên gia đa lĩnh vực tiến hành, đồng thời tập hợp được ý kiến của nhiều chuyên gia đầu ngành. Người viết mong rằng bµi viÕt này có thể đóng góp chút ít vào quá trình hình thành quy hoạch chiến lược tµi nguyªn n­íc, để có thể đạt được mục tiêu phát triển bền vững cho Việt nam trong tương lai. Tài liệu tham khảo : 1. Guidelines on strategic planning and management of water resources. Douglas Webster and Le huu Ti. 27 March 2002. 2. Scenarios – The art of strategic conversation. Kees van der Heijden. 1996 3. World Water and Food to 2025 : Dealing with Scarcity. Mark W. Rosegrant, Ximing Cai, Sarah A. Cline. International Food Policy Research Institute. Washington, D.C. 2002. 17