Những sửa đổi cơ bản của luật bảo vệ và phát triển rừng

134 trang hapham 2390

Download

Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Những sửa đổi cơ bản của luật bảo vệ và phát triển rừng", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

nhung_sua_doi_co_ban_cua_luat_bao_ve_va_phat_trien_rung.pdf

Nội dung text: Những sửa đổi cơ bản của luật bảo vệ và phát triển rừng

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN VỤ PHÁP CHẾ NHỮNG SỬA ĐỔI CƠ BẢN CỦA LUẬT BẢO VỆ VÀ PHÁT TRIỂN RỪNG NĂM 2004 Hà Nội – 2004
Tổ biên tập: - Hứa Đức Nhị - Thứ trưởng Bộ NN – PTNT, Tổ trưởng TBT - Trịnh Đức Huy – Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thư ký TBT - Nguyễn Ngọc Bình - Cục trưởng Cục Lâm nghiệp - Hà Công Tuấn - Cục trưởng Cục Kiểm lâm - Ngô Đình Thọ - Phó Cục trưởng Cục Lâm nghiệp - Lê thị Thưa - Trưởng phòng Cục Lâm nghiệp - Đoàn Minh Tuấn - Trưởng phòng Cục Kiểm lâm - Phạm Xuân Phương – Chuyên viên chính Vụ Pháp chế - Và một số thành viên khác trong và ngoài Bộ NN - PTNT Hỗ trợ kỹ thuật và tài chính: Dự án GTZ-REFAS Giấy phép xuất bản số 360/QĐ-CXB cấp ngày 15/12/2004, Cục Xuất bản - Bộ Văn hoá Thông tin. 2 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Lời giới thiệu Luật bảo vệ và phát triển rừng được Quốc hội khoá VIII thông qua ngày 12 tháng 8 năm 1991, đến nay qua hơn mười hai năm thực hiện đã góp phần bảo vệ và phát triển rừng, tăng diện tích đất có rừng che phủ của rừng từ 28,1% năm 1992 lên 36,1% vào năm 2003. Tuy nhiên cùng với sự phát triển của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 đã phát sinh những hạn chế nhất định trong việc phát huy hiệu lực các quy định của Luật để điều chỉnh các quan hệ đối với rừng và đất lâm nghiệp. Năm 1999, Quốc hội, Chính phủ giao Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991. Năm 2003 Quốc hội ban hành Luật đất đai mới thay thế Luật đất đai năm 1993. Luật đất đai năm 2003 có nhiều đổi mới cơ bản và toàn diện về các mối quan hệ đất đai, trong đó có các quan hệ đối với đất lâm nghiệp. Luật bảo vệ và phát triển rừng cũng cần được sửa đổi, bổ sung một cách cơ bản để phù hợp với hệ thống pháp luật của Nhà nước. Luật bảo vệ và phát triển rừng (Luật số 29/2004/QH11) được Quốc hội Khoá XI kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03 tháng 12 năm 2004, có hiệu lực từ ngày 1 tháng 4 năm 2005 có ý nghĩa quan trọng, đáp ứng các yêu cầu mới đặt ra trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá, phát triển kinh tế, ổn định xã hội của đất nước và hội nhập kinh tế quốc tế. Nhằm góp phần tuyên truyền, phổ biến Luật bảo vệ và phát triển rừng (năm 2004) và cung cấp tài liệu cho các cơ quan, đoàn thể, doanh nghiệp, các nhà chuyên môn hoạt động trong lĩnh vực lâm nghiệp và các hoạt động liên quan đến sự nghiệp bảo vệ và phát triển rừng, Nhà xuất bản phối hợp với Vụ Pháp chế Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn xuất bản cuốn sách “Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004”. Xin trân trọng giới thiệu với bạn đọc. Tháng 12 năm 2004 3 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Lời cảm ơn Từ năm 1999, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn được Quốc hội và Chính phủ giao nhiệm vụ sửa đổi, bổ sung Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991. Bộ trưởng - Trưởng Ban soạn thảo dự án Luật đã giao Vụ Pháp chế (trước đây là Phòng Pháp chế trực thuộc Văn phòng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) thông qua Tổ biên tập dự án Luật là đầu mối phối hợp với các cơ quan, đơn vị, chuyên gia trong và ngoài ngành để thực hiện nhiệm vụ này. Chúng tôi xin chân thành cảm ơn sự cộng tác, giúp đỡ, tham gia tích cực và có hiệu quả của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trong quá trình sửa đổi, bổ sung và xây dựng Luật bảo vệ và phát triển rừng đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI thông qua ngày 03 tháng 12 năm 2004 (Luật số 29/2004/QH11). Chúng tôi bầy tỏ sự cảm ơn và lòng kính trọng đặc biệt đến đồng chí Lê Huy Ngọ - Uỷ viên Ban chấp hành Trung ương Đảng, nguyên Bộ trưởng, nguyên Trưởng Ban soạn thảo dự án Luật, Tiến sĩ Cao Đức Phát - Bộ trưởng và các đồng chí lãnh đạo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã trực tiếp và thường xuyên chỉ đạo các hoạt động của Tổ biên tập, phối hợp với các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ để dự án Luật hoàn thành đúng tiến độ, đáp ứng được các nhu cầu bảo vệ và phát triển rừng nói riêng và phát triển nông nghiệp và nông thôn nói chung trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Chúng tôi chân thành cảm ơn ông Nguyễn Văn Yểu – Phó Chủ tịch Quốc hội, các vị lãnh đạo các cơ quan của Quốc hội và các chuyên gia của Văn phòng Quốc hội đã giúp đỡ tích cực, có hiệu quả trong quá trình xây dựng Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 phù hợp với hệ thống pháp luật chung của Nhà nước; đặc biệt cảm ơn ông Cư Hoà Vần – Chủ tịch Hội đồng Dân tộc của Quốc hội khoá X đã đề xuất sáng kiến sửa đổi, bổ sung Luật bảo vệ và phát triển rừng. Chúng tôi chân thành cảm ơn các cơ quan, tổ chức, các nhà khoa học lâm nghiệp, cán bộ quản lý và những người lao động lâm nghiệp đã giúp đỡ chúng tôi trong quá trình khảo sát thực tế, đóng góp những cơ sở lý luận khoa học và kinh nghiệm thực tiễn để xây dựng Luật. 4 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Chúng tôi chân thành cảm ơn sự giúp đỡ kịp thời, hiệu quả của Dự án Hỗ trợ cải cách hành chính lâm nghiệp (REFAS) và các chương trình, dự án quốc tế khác đã giúp Tổ biên tập hoàn thành các nhiệm vụ khảo sát, hội thảo, biên tập Luật bảo vệ và phát triển rừng 2004 đúng tiến độ và REFAS đã hỗ trợ tích cực cho việc xuất bản cuôn sách này. Trong giai đoạn tiếp theo chúng tôi mong tiếp tục nhận được sự quan tâm giúp đỡ của các quý vị và quý cơ quan để triển khai Luật bảo vệ và phát triển rừng thực sự đi vào cuộc sống. Vụ Pháp chế & Tổ biên tập 5 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
6 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
A. SỰ CẦN THIẾT SỬA ĐỔI, BỔ SUNG LUẬT BẢO VỆ VÀ PHÁT TRIỂN RỪNG NĂM 1991 Ngày 14 tháng 12 năm 2004, Chủ tịch nước đã ký Lệnh số 25/2004/L-CTN công bố Luật bảo vệ và phát triển rừng (Luật số 29/2004/QH11) đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Khoá XI kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03 tháng 12 năm 2004, có hiệu lực từ ngày 1 tháng 4 năm 2005. Đây là một đạo luật quan trọng, thể hiện chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Vào thập niên cuối cùng của thế kỷ XX, Nhà nước đã ban hành Luật bảo vệ và phát triển rừng (1991) và hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành Luật. Qua hơn mười hai năm triển khai thực hiện pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng, việc quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ và phát triển rừng ngày càng có hiệu lực và hiệu quả. Nhiều chủ trương, chính sách và biện pháp để thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về rừng và đất lâm nghiệp trong phạm vi cả nước đã được ban hành và áp dụng. Do vậy đã hạn chế được tệ chặt phá rừng, khai thác động vật rừng, thực vật rừng trái phép. Việt Nam đã tham gia Công ước về buôn bán các động vật, thực vật hoang dã có nguy cơ tuyệt chủng (CITES), Công ước đa dạng sinh học, Công ước chống sa mạc hoá và nhiều điều ước quốc tế khác có liên quan đến rừng và môi trường, đã từng bước xây dựng và hoàn thiên hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng. Chính quyền các cấp nơi có rừng, các ngành chức năng như lâm nghiệp, công an, quân đội, toà án, viện kiểm sát cùng với chủ rừng và các tổ chức chính trị - xã hội đã từng bước đưa công tác quản lý, bảo vệ rừng, giao đất giao rừng, khai thác, vận chuyển, kinh doanh lâm sản vào nền nếp; việc trồng rừng, khoanh nuôi tái sinh rừng được đẩy mạnh. Rừng đã từng bước được khôi phục, độ che phủ của rừng trên phạm 7 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
vi cả nước tăng từ 28,1% vào năm 1992 lên trên 36,1% vào năm 2003. Tuy nhiên do các nhu cầu của sản xuất và đời sống gia tăng mạnh mẽ, do sức ép của dân số cũng như tình trạng còn kém phát triển của kinh tế - xã hội vùng nông thôn, miền núi, do ý thức pháp luật và nhận thức về rừng của một bộ phận nhân dân còn chưa cao, hệ thống pháp luật còn chưa chặt chẽ, nên tình trạng phá rừng, buôn bán trái phép lâm sản, chống người thi hành công vụ bảo vệ rừng ở một số nơi vẫn gia tăng. Bước sang thiên niên kỷ mới, tình hình phát triển về kinh tế - xã hội của đất nước có nhiều thay đổi, nhiều quy định trong Luật bảo vệ và phát triển rừng (1991) không còn phù hợp, chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới của đất nước và công tác quản lý, bảo vệ, phát triển rừng: Luật bảo vệ và phát triển rừng được xây dựng trong những năm đầu của thời kỳ đổi mới. Một số nội dung của Luật vẫn còn thể hiện tính bao cấp, chưa thể hiện rõ quan điểm và tư tưởng đổi mới của Đảng chuyển mạnh từ lâm nghiệp nhà nước sang lâm nghiệp nhân dân. Việc phân công trách nhiệm quản lý về rừng cho các cấp, các ngành chưa phù hợp. Trên thực tế ở nhiều nơi chưa xác định rõ chủ rừng cụ thể; việc sản xuất, kinh doanh rừng chưa đem lại lợi ích thiết thực và bền vững cho người dân; đời sống của nhân dân vùng rừng núi còn gặp nhiều khó khăn Từ đó, nhiều vấn đề thực tiễn đặt ra hiện nay đòi hỏi phải được quy định trong Luật để bảo đảm quản lý rừng bền vững như quyền sở hữu rừng, quyền sử dụng rừng, quyền và nghĩa vụ của chủ rừng thuộc các thành phần kinh tế. Từ sau Đại hội Đảng lần thứ VIII đến nay, Quốc hội đã ban hành nhiều luật mới như Luật đất đai (sửa đổi, bổ sung vào các năm 1993, 1998, 2001 và gần đây nhất đã ban hành Luật đất đai năm 2003), Bộ Luật Dân sự, Luật Thương mại, Luật bảo vệ môi trường, Luật Tài nguyên nước, Bộ Luật Hình sự, Luật Doanh nghiệp nhà nước, Luật Doanh nghiệp, Luật Phòng cháy, chữa cháy, Luật Di sản văn hoá, Bộ Luật Tố tụng hình sự và nhiều luật khác. 8 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Nội dung quy định trong các luật trên có nhiều điểm mới liên quan đến bảo vệ và phát triển rừng. Từ thực tế yêu cầu của công tác bảo vệ và phát triển rừng, cơ quan quản lý nhà nước các cấp đã ban hành nhiều văn bản dưới luật, tổ chức thực thi có hiệu quả, nay cần rà soát, hệ thống hoá và quy định trong Luật bảo vệ và phát triển rừng để bảo đảm hiệu lực pháp lý cao hơn. Việc sửa đổi, bổ sung Luật bảo vệ và phát triển rừng là rất cần thiết nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn, tăng cường quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ rừng, góp phần thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế của đất nước. Quan điểm, tư tưởng chỉ đạo trong việc sửa đổi Luật bảo vệ và phát triển rừng là: Một là thể chế hoá những chủ trương, đường lối đổi mới của Đảng, cụ thể hoá Hiến pháp, đồng bộ với Luật đất đai năm 2003 và các văn bản pháp luật liên quan, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong thời kỳ công nghiệp hoá - hiện đại hoá là: “Bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng, nâng độ che phủ của rừng lên 43%. Hoàn thành việc giao đất, giao rừng ổn định và lâu dài theo hướng xã hội hoá lâm nghiệp, có chính sách bảo đảm cho người làm rừng sống được bằng nghề rừng. Kết hợp lâm nghiệp với nông nghiệp và có chính sách hỗ trợ để định canh, định cư, ổn định và cải thiện đời sống nhân dân miền núi. Ngăn chặn nạn đốt phá rừng. Đẩy mạnh trồng rừng kinh tế, tạo nguồn gỗ trụ mỏ, nguyên liệu cho công nghiệp bột giấy, công nghiệp chế biến gỗ và làm hàng mỹ nghệ xuất khẩu; nâng cao giá trị sản phẩm rừng” (Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2001, trang 171) Hai là kế thừa những quy định còn phù hợp của Luật bảo vệ và Phát triển rừng năm 1991, bổ sung những quy định mới đáp ứng 9 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
với những yêu cầu của thực tiễn, phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập. Ba là quy định rõ hơn trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương và các cấp chính quyền địa phương trong việc bảo vệ và phát triển rừng, đồng thời xác định cụ thể các loại chủ rừng và quy định rõ các quyền, nghĩa vụ của chủ rừng; tạo động lực kinh tế để thu hút mọi tổ chức, cá nhân tham gia bảo vệ, phát triển rừng; góp phần tạo việc làm, tăng thu nhập và nâng cao đời sống cho đồng bào sống ở vùng rừng núi và người lao động làm nghề rừng. Việc sửa đổi, bổ sung Luật bảo vệ và phát triển rừng được triển khai thực hiện từ năm 1999. Thời gian đầu chủ trương chỉ sửa đổi, bổ sung một số điều. Đến năm 2003 Nhà nước ban hành Luật đất đai mới, đã sửa đổi một cách cơ bản, toàn diện và thay thế Luật đất đai cũ, nên việc sửa đổi, bổ sung Luật bảo vệ và phát triển rừng cũng phải sửa đổi, bổ sung mạnh mẽ, tạo nên sự đồng bộ và thống nhất pháp lý cao giữa pháp luật về đất đai và pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng. Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 (sau đây gọi tắt là Luật 2004) gồm 8 chương, 88 điều. So với Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 (sau đây gọi tắt là Luật 1991), Luật 2004 đã giảm 1 chương và tăng 34 điều. Tất cả các điều trong Luật 2004 đều được sửa đổi, bổ sung, viết lại. Nội dung Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 bao gồm: Chương 1 - Những quy định chung: gồm 12 điều từ Điều 1 đến Điều 12 quy định về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng; phân loại rừng, chủ rừng; quyền của Nhà nước đối với rừng; nội dung, trách nhiệm quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng; nguyên tắc và chính sách về bảo vệ và phát triển rừng; nguồn tài chính để bảo vệ và phát triển rừng; những hành vi bị nghiêm cấm. Chương 2 - Quyền của nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng: gồm 23 điều từ Điều 13 đến Điều 35 quy định về quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng; giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng; giao rừng cho công công 10 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
dân cư thôn; đăng ký quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, thống kê và kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng; giá rừng. Chương 3 - Bảo vệ rừng: gồm 9 điều từ Điều 36 đến Điều 44 quy định về trách nhiệm bảo vệ rừng và nội dung công tác bảo vệ rừng. Chương 4 - Phát triển rừng, sử dụng rừng: gồm 14 điều từ Điều 45 đến Điều 58 quy định về nguyên tắc phát triển, tổ chức quản lý và khai thác sử dụng rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và rừng sản xuất. Chương 5 - Quyền và nghĩa vụ của chủ rừng: gồm 20 điều từ Điều 59 đến Điều 78 quy định quyền, nghĩa vụ chung của chủ rừng cũng như quyền và nghĩa vụ cụ thể đối với từng loại chủ rừng khi được giao, được thuê rừng, đất trồng rừng để sản xuất, kinh doanh lâm nghiệp. Chương 6 - Kiểm lâm: gồm 5 điều từ Điều 79 đến Điều 83 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, chế độ, chính sách đối với kiểm lâm, việc chỉ đạo, điều hành lực lượng kiểm lâm. Chương 7 - Giải quyết tranh chấp, xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng: gồm 3 điều từ Điều 84 đến Điều 86 quy định việc giải quyết tranh chấp, xử lý vi phạm và bồi thường thiệt hại liên quan đến bảo vệ và phát triển rừng. Chương 8 - Điều khoản thi hành: gồm Điều 87 và Điều 88 quy định hiệu lực thi hành và hướng dẫn thi hành Luật. 11 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
B. NHỮNG SỬA ĐỔI CƠ BẢN CỦA LUẬT BẢO VỆ VÀ PHÁT TRIỂN RỪNG NĂM 2004 I. Nguyên tắc, chính sách, nguồn tài chính để bảo vệ và phát triển rừng 1. Nguyên tắc bảo vệ và phát triển rừng. Điều 17 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định "rừng núi" cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân. Quy định này hoàn toàn đúng đối với rừng tự nhiên và các rừng khác được gây trồng, nhận chuyển nhượng bằng ngân sách nhà nước. Từ ngày 28 tháng 11 năm 1959, Chủ tịch Hồ Chí Minh vĩ đại đã phát động Tết trồng cây và khởi đầu cho phong trào trồng cây gây rừng của mọi tầng lớp nhân dân - ngày này (28 tháng 11 hàng năm) đã được Thủ tướng Chính phủ quy định là Ngày lâm nghiệp Việt Nam tại Quyết định số 380/TTg ngày 26 tháng 6 năm 1995. Phong trào trồng cây nhân dân do Bác Hồ phát động đã được toàn dân hưởng ứng, tạo nên nhiều diện tích rừng không phải do Nhà nước đầu tư ngân sách để gây trồng, góp phần che phủ đất trống, đồi núi trọc, phòng hộ, tăng năng suất cây trồng, cung cấp gỗ, củi, nguyên liệu công nghiệp góp phần tăng thu nhập và cải thiện đời sống cho người trồng cây, trồng rừng. Tuy nhiên rừng là một yếu tố quan trọng của môi trường sống, ngoài việc cung cấp lâm sản còn có các tác dụng phi thường khác như chắn gió, chống xói mòn đất, chống cát bay, chống sóng, điều hoà nguồn nước, điều hoà khí hậu, giảm hiệu ứng nhà kính không chỉ có tác dụng trong từng địa phương mà có ý nghĩa đối với quốc gia, khu vực và toàn cầu. Do vậy việc xác định các nguyên tắc bảo vệ và phát triển rừng để điều chỉnh mọi hoạt động có liên quan là một việc có ý nghĩa quan trọng đối với toàn bộ các chính sách và quy phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng. 12 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 không có điều, khoản nào quy định về nguyên tắc bảo vệ và phát triển rừng. Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã quy định 5 nguyên tắc bảo vệ và phát triển rừng tại Điều 9 (Nguyên tắc bảo vệ và phát triển rừng): Một là các hoạt động bảo vệ và phát triển rừng phải bảo đảm phát triển bền vững về kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược phát triển lâm nghiệp; đúng quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của cả nước và địa phương; tuân theo quy chế quản lý rừng do Thủ tướng Chính phủ quy định. Hai là bảo vệ rừng là trách nhiệm của mọi cơ quan, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Các hoạt động bảo vệ và phát triển rừng phải bảo đảm nguyên tắc quản lý rừng bền vững; kết hợp bảo vệ và phát triển rừng với khai thác hợp lý để phát huy hiệu quả tài nguyên rừng; kết hợp chặt chẽ giữa trồng rừng, khoanh nuôi tái sinh phục hồi rừng, làm giàu rừng với bảo vệ diện tích rừng hiện có; kết hợp lâm nghiệp với nông nghiệp và ngư nghiệp; đẩy mạnh trồng rừng kinh tế gắn với phát triển công nghiệp chế biến lâm sản nhằm nâng cao giá trị sản phẩm rừng. Ba là việc bảo vệ và phát triển rừng phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Việc giao, cho thuê, thu hồi, chuyển mục đích sử dụng đất và rừng phải tuân theo các quy định của Luật này, Luật đất đai và các quy định khác của pháp luật có liên quan, bảo đảm ổn định lâu dài theo hướng xã hội hoá nghề rừng. Bốn là bảo đảm hài hoà lợi ích giữa Nhà nước với chủ rừng; giữa lợi ích kinh tế của rừng với lợi ích phòng hộ, bảo vệ môi trường và bảo tồn thiên nhiên, giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài; bảo đảm cho người làm nghề rừng sống chủ yếu bằng nghề rừng. Năm là chủ rừng thực hiện các quyền, nghĩa vụ của mình trong thời hạn sử dụng rừng theo quy định của Luật này và các quy 13 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
định khác của pháp luật, không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của chủ rừng khác. Năm nguyên tắc trên là những quy định có tính chất bắt buộc đối với các hoạt động bảo vệ và phát triển rừng trong cả nước. Các quy phạm pháp luật ghi trong Luật cũng như các quy định khác trong các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng đều phải tuân thủ các nguyên tắc này. Đây là một bước tiến bộ lớn về phương pháp luận cho việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng. 2. Chính sách bảo vệ và phát triển rừng. Tuân theo các nguyên tắc trên và xuất phát từ nhu cầu chính đáng của nhân dân, Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã quy định những chính sách có tính hệ thống, toàn diện nhằm bảo đảm cho rừng được bảo vệ và phát triển nhanh, bền vững, góp phần nâng cao đời sống của người làm nghề rừng. Trước tiên Nhà nước cam kết có chính sách đầu tư cho việc bảo vệ và phát triển rừng gắn liền, đồng bộ với các chính sách kinh tế - xã hội khác, ưu tiên đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực, định canh định cư, ổn định và cải thiện đời sống nhân dân miền núi. Trong điều kiện kinh tế xã hội nước nhà còn chưa phát triển, nhưng vì lợi ích lâu dài của các thế hệ Việt Nam, Nhà nước đầu tư cho các hoạt động bảo vệ và phát triển rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng giống quốc gia; bảo vệ và phát triển các loài thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm; nghiên cứu, ứng dụng kết quả nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ và đào tạo nguồn nhân lực cho việc bảo vệ và phát triển rừng; xây dựng hệ thống quản lý rừng hiện đại, thống kê rừng, kiểm kê rừng và theo dõi diễn biến tài nguyên rừng; xây dựng lực lượng chữa cháy rừng chuyên ngành, đầu tư cơ sở vật chất, kỹ thuật và trang bị phương tiện phục vụ chữa cháy rừng, phòng trừ sinh vật gây hại rừng. 14 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Tuy việc sản xuất kinh doanh lâm nghiệp thuộc trách nhiệm của các chủ rừng, nhưng Nhà nước vẫn có chính sách hỗ trợ việc bảo vệ và làm giàu rừng sản xuất là rừng tự nhiên nghèo, trồng rừng sản xuất gỗ lớn, gỗ quý, cây đặc sản; có chính sách hỗ trợ việc xây dựng cơ sở hạ tầng trong vùng rừng nguyên liệu; có chính sách khuyến lâm và hỗ trợ nhân dân ở nơi có nhiều khó khăn trong việc phát triển rừng, tổ chức sản xuất, chế biến và tiêu thụ lâm sản. Đối với việc phát triển rừng, phát triển sản xuất lâm nghiệp, phát triển thương mại và dịch vụ lâm nghiệp, Nhà nước khuyến khích các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nhận đất phát triển rừng ở những vùng đất trống, đồi núi trọc, ưu tiên phát triển trồng rừng nguyên liệu phục vụ các ngành kinh tế; mở rộng các hình thức cho thuê, đấu thầu đất để trồng rừng; Nhà nước có chính sách miễn giảm thuế đối với người trồng rừng, có chính sách đối với các tổ chức tín dụng cho vay vốn trồng rừng với lãi suất ưu đãi, ân hạn, thời gian vay phù hợp với loài cây và đặc điểm sinh thái từng vùng; khuyến khích các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đầu tư để phát triển công nghiệp chế biến lâm sản, làng nghề truyền thống chế biến lâm sản; khuyến khích việc bảo hiểm rừng trồng và một số hoạt động sản xuất lâm nghiệp. Luật 1991 cũng dành Điều 4 để quy định về chính sách bảo vệ và phát triển rừng của Nhà nước, nhưng còn đơn giản, chưa có sức hấp dẫn đối với các chủ rừng. Điều 10 của Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã quy định về chính sách của Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng có tính toàn diện, sâu sắc hơn. Các chính sách này chia theo từng cấp độ: Nhà nước đầu tư (khoản 1 và khoản 2); Nhà nước hỗ trợ (khoản 3); Nhà nước khuyến khích (khoản 4, khoản 5 và khoản 6). Những chính sách của Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng đã tạo điều kiện cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế có điều kiện tham gia đóng góp vào các hoạt động sản xuất, kinh doanh lâm nghiệp và Nhà nước cũng xác định rõ trách nhiệm của mình phải đầu tư trực tiếp vào những khâu then chốt, quyết định trong sự nghiệp bảo vệ và phát triển rừng. Một số hoạt động như bảo hiểm rừng trồng và 15 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
một số hoạt động sản xuất lâm nghiệp khác cũng được khuyến khích phát triển. Loại hình kinh doanh bảo hiểm cây trồng, vật nuôi được Nhà nước khuyến khích phát triển từ nhiều năm nay nhưng chưa có văn bản pháp luật nào quy định về việc này, các doanh nghiệp bảo hiểm của Việt Nam cũng chưa có kinh nghiệm kinh doanh về lĩnh vực này. Quy định tại khoản 6 Điều 12 Luật 2004 đã tạo cơ sở pháp lý cho các tổ chức, cá nhân trong nước hay nước ngoài tham gia kinh doanh bảo hiểm rừng trồng và một số hoạt động sản xuất lâm nghiệp khác, góp phần phát triển sản xuất, kinh doanh nghề rừng, bảo vệ và phát triển rừng bền vững. 3. Nguồn tài chính để bảo vệ và phát triển rừng. Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 chưa quy định về nguồn tài chính để bảo vệ và phát triển rừng, tạo tâm lý chờ đợi vào sự bao cấp của Nhà nước cho hoạt động bảo vệ và phát triển rừng. Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã dành Điều 11 để quy định nguồn tài chính để bảo vệ và phát triển rừng. Ngoài nguồn lực do ngân sách nhà nước cấp cho các hoạt động bảo vệ và phát triển rừng, Nhà nước còn động viên khuyến khích các chủ rừng và tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác đầu tư bảo vệ và phát triển rừng. Nhà nước cho phép thành lập quỹ bảo vệ và phát triển rừng. Quỹ bảo vệ và phát triển rừng là tổ chức phi chính phủ, nguồn tài chính của quỹ được hình thành từ nguồn tài trợ của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế; đóng góp của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài khai thác, sử dụng rừng, chế biến, mua bán, xuất khẩu, nhập khẩu lâm sản, hưởng lợi từ rừng hoặc có ảnh hưởng trực tiếp đến rừng; các nguồn thu khác theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, Luật 2004 chưa quy định là chỉ có một quỹ hay nhiều quỹ bảo vệ và phát triển rừng. Tại một số địa phương, khi xây dựng quy ước bảo vệ và phát triển rừng, nhiều thôn, bản cũng lập quỹ bảo vệ và phát triển rừng cấp thôn, bản để hỗ trợ cho các hoạt động bảo vệ và phát triển rừng của địa phương. Hiện tại Thủ 16 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
tướng Chính phủ đã cho phép lập Quỹ uỷ thác lâm nghiệp (Trust Fun for Forestry – TFF) do các tổ chức quốc tế đóng góp để hỗ trợ ngành lâm nghiệp Việt Nam. Quỹ này trực thuộc sự quản lý của Chương trình hỗ trợ ngành lâm nghiệp, đã thu hút được sự quan tâm của nhiều nhà tài trợ lâm nghiệp trên thế giới giúp Việt Nam bảo vệ rừng, phát triển sản xuất lâm nghiệp, xoá đói giảm nghèo Việc thành lập quỹ bảo vệ và phát triển rừng sẽ tạo nên địa chỉ thu hút các nhà tài trợ trong và ngoài nước, những người tình nguyện đóng góp vào sự nghiệp bảo vệ và phát triển rừng Việt Nam, khắc phục những khó khăn do sản xuất lâm nghiệp còn thiếu ổn định, phụ thuộc thiên nhiên và mang nặng tính trông chờ Nhà nước bao cấp. II. Phân loại rừng, chế độ quản lý, sử dụng các loại rừng Kế thừa hệ thống phân chia ba loại rừng hiện đang sử dụng (đã được Bộ Lâm nghiệp ban hành từ năm 1987, Luật 1991 quy định tại Điều 7), căn cứ mục đích sử dụng chủ yếu, rừng được phân loại thành rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và rừng sản xuất (quy định tại Điều 4 Luật 2004). Hệ thống phân loại này phù hợp với phân loại đất của Luật đất đai. Trong từng loại, rừng còn được phân chia thành một số loại phụ chi tiết hơn như hai loại phụ trong khu bảo tồn thiên nhiên, bổ sung khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học trong rừng đặc dụng và rừng giống trong rừng sản xuất. Trước đây Luật 1991 mới chỉ quy định “Việc xác định các loại rừng, chuyển mục đích sử dụng từ loại rừng này sang loại rừng khác do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định”(Điều 7- Luật 1991). Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã quy định chi tiết việc xác lập các khu rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, lập và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng (sẽ nói rõ ở phần III - Quyền của Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng). 17 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Kế thừa những quy định của Chương IV Luật 1991, bổ sung những quy định về quản lý 3 loại rừng đã được thực tiễn kiểm nghiệm là có hiệu quả, Chương IV của Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 quy định cụ thể về nguyên tắc phát triển, tổ chức quản lý, khai thác và sử dụng lâm sản và một số hoạt động khác trong từng loại rừng; giao Thủ tướng Chính phủ quy định quy chế quản lý rừng (tại khoản 1 Điều 9) trong đó bao gồm cả ba loại rừng thay cho Quy chế quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất là rừng tự nhiên được ban hành theo Quyết định số 08/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 11/01/2001. 1. Rừng phòng hộ. Rừng phòng hộ được sử dụng chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống xói mòn, chống sa mạc hóa, hạn chế thiên tai, điều hoà khí hậu, góp phần bảo vệ môi trường. Rừng phòng hộ bao gồm: rừng phòng hộ đầu nguồn; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay; rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển; rừng phòng hộ bảo vệ môi trường. Đối với rừng phòng hộ đầu nguồn, “phải được xây dựng thành rừng tập trung, liền vùng, nhiều tầng” để bảo đảm hiệu quả phòng hộ. Thuật ngữ “xây dựng” bao hàm ý nghĩa rộng, không chỉ là các giải pháp lâm sinh như bảo vệ rừng, khoanh nuôi tái sinh rừng, trồng rừng mới mà còn gồm cả các biện pháp công trình như xây dựng hạ tầng cơ sở cho khu rừng, đường vận chuyển, băng cản lửa, băng rừng để phòng chống sâu bênh, chòi canh lửa, kè, mỏ neo, con trạch trong lòng sông, long suối hay trên sườn dốc để giảm tốc độ dòng chẩy của nước, bảo vệ đất, chống xói lở Đối với rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay, chắn sóng, lấn biển, bảo vệ môi trường cũng quy định phải “xây dựng thành các đai rừng phù hợp với điều kiện tự nhiên từng vùng” Những khu rừng phòng hộ đầu nguồn tập trung có diện tích từ 5.000 ha trở lên hoặc các khu rừng phòng hộ quan trọng phải thành lập Ban quản lý. Nơi không thành lập được ban quản lý thì 18 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
“Nhà nước giao, cho thuê cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang, hộ gia đình, cá nhân tại chỗ để quản lý, bảo vệ và sử dụng.” Việc khai thác lâm sản trong rừng phòng hộ được quy định tại Điều 47, bao gồm cả khai thác rừng phòng hộ là rừng tự nhiên và rừng phòng hộ là rừng trồng và phải tuân theo quy chế quản lý rừng do Thủ tướng Chính phủ ban hành, quy trình, quy phạm kỹ thuật của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn để bảo đảm duy trì bền vững khả năng phòng hộ của rừng. 2. Rừng đặc dụng. Rừng đặc dụng được sử dụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh thái rừng của quốc gia, nguồn gen sinh vật rừng; nghiên cứu khoa học; bảo vệ di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; phục vụ nghỉ ngơi, du lịch, kết hợp phòng hộ, góp phần bảo vệ môi trường. Rừng đặc dụng bao gồm: vườn quốc gia; khu bảo tồn thiên nhiên (gồm hai loại phụ là khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh); khu bảo vệ cảnh quan gồm khu rừng di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học. Việc phát triển, sử dụng rừng đặc dụng phải bảo đảm sự phát triển tự nhiên của rừng, bảo tồn đa dạng sinh học và cảnh quan khu rừng. Đối với vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên phải xác định rõ các phân khu bảo vệ nghiêm ngặt, phân khu phục hồi sinh thái, phân khu dịch vụ - hành chính và vùng đệm để áp dụng các chế độ quản lý, bảo vệ đúng quy định. Chủ rừng có trách nhiệm bảo vệ rừng của mình, mọi hoạt động ở khu rừng đặc dụng phải được phép của chủ rừng. Đối với các khu rừng đặc dụng là vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên nhất thiết phải thành lập Ban quản lý khu rừng; đối với khu bảo vệ cảnh quan có thể thành lập Ban quản lý hoặc cho tổ 19 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
chức kinh tế thuê rừng để kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái – môi trường dưới tán rừng. Việc khai thác lâm sản trong rừng đặc dụng bị nghiêm cấm, trừ trường hợp khai thác những cây chết, cây đổ, thực vật rừng ngoài gỗ trong khu bảo vệ cảnh quan và phân khu dịch vụ hành chính của vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên. Các hoạt động nghiên cứu khoa học, giảng dậy, thực tập của các nhà khoa học, học sinh, sinh viên trong nước và quốc tế được phép tiến hành trong khu rừng đặc dụng nhưng phải tuân theo các quy định cụ thể tại Điều 52 của Luật. Luật cũng dành một điều để quy định về việc ổn định đời sống dân cư sống trong các khu rừng đặc dụng và vùng đệm và coi đó là giải pháp xã hội quan trọng để bảo vệ rừng đặc dụng. 3. Rừng sản xuất. Rừng sản xuất được sử dụng chủ yếu để sản xuất kinh doanh gỗ, các lâm sản ngoài gỗ và kết hợp phòng hộ, góp phần bảo vệ môi trường. Rừng sản xuất bao gồm: rừng sản xuất là rừng tự nhiên; rừng sản xuất là rừng trồng; rừng giống. Rừng sản xuất được Nhà nước giao, cho thuê để các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế sản xuất kinh doanh lâm nghiệp, cung cấp lâm sản cho nền kinh tế quốc dân, kết hợp sản xuất nông lâm ngư nghiệp, kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái – môi trường. Việc khai thác, sử dụng rừng sản xuất phải bảo đảm duy trì diện tích, phát triển trữ lượng, chất lượng của rừng và tuân theo quy chế quản lý rừng. Chủ rừng phải có kế hoạch trồng rừng ở những diện tích đất rừng sản xuất chưa có rừng. Việc chuyển đổi rừng sang mục đích sử dụng khác phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng đã được phê duyệt và phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đặc 20 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
biệt khi chuyển rừng tự nhiên sang mục đích sử dụng khác phải dựa trên tiêu chí và điều kiện chuyển đổi do Chính phủ quy định. Nhà nước giao, cho thuê những khu rừng sản xuất là rừng tự nhiên tập trung cho các tổ chức kinh tế để sản xuất, kinh doanh. Những khu rừng có diện tích nhỏ, phân tán cũng được Nhà nước giao, cho thuê cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để bảo vệ, phát triển, sản xuất, kinh doanh. Luật quy định cụ thể điều kiện sản xuất kinh doanh đối với rừng tự nhiên phải là những khu rừng đã có chủ quản lý cụ thể. Chủ rừng là tổ chức kinh tế phải có dự án đầu tư, phương án quản lý, bảo vệ và sản xuất, kinh doanh rừng; khai thác rừng phải có phương án điều chế rừng đã được các cấp có thẩm quyền phê duyệt. Đối với chủ rừng là hộ gia đình, cá nhân phải có kế hoạch quản lý, bảo vệ và sản xuất kinh doanh rừng được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt. Việc khai thác rừng không được vượt quá lượng tăng trưởng của rừng và phải tuân theo các quy định của Chính phủ về Chế độ quản lý, bảo vệ và Danh mục những loài thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt hồ sơ thiết kế khai thác rừng của các tổ chức. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt đơn xin khai thác rừng của hộ gia đình, cá nhân. Đối với rừng sản xuất là rừng trồng chủ rừng được tự quyết định việc khai thác rừng trồng do mình tự bỏ vốn gây trồng. Đối với rừng trồng có nguồn gốc ngân sách nhà nước thì chủ rừng phải xin phép cơ quan có thẩm quyền phê duyệt nguồn vốn đó quyết định. Chủ rừng phải trồng lại rừng vào thời vụ trồng rừng ngay sau khai thác hoặc thực hiện biện pháp tái sinh tự nhiên trong quá trình khai thác để bảo đảm duy trì độ che phủ của rừng bền vững. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và cơ quan chuyên ngành về lâm nghiệp của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhiệm vụ quy hoạch và chỉ đạo việc xây dựng hệ thống rừng giống quốc gia và khu vực để chọn lọc, lai tạo, nhân giống và nhập nội các loại giống cần thiết, bảo đảm cung ứng giống tốt cho việc 21 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
trồng rừng. Việc bình tuyển, công nhận rừng giống, sản xuất, kinh doanh về giống cây lâm nghiệp phải tuân theo quy định của pháp luật về giống cây trồng (Điều 58). III. Quyền của Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng 1. Quyền định đoạt của Nhà nước đối với rừng. Theo quy định tại Điều 6 Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Nhà nước thống nhất quản lý và định đoạt đối với rừng tự nhiên và rừng được phát triển bằng vốn của Nhà nước, rừng do Nhà nước nhận chuyển quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng từ các chủ rừng; động vật rừng sống tự nhiên, hoang dã; vi sinh vật rừng; cảnh quan, môi trường rừng. Quyền định đoạt của Nhà nước như nói ở trên thể hiện qua việc Nhà nước quyết định mục đích sử dụng rừng thông qua việc phê duyệt, quyết định quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng; quy định về hạn mức giao rừng và thời hạn sử dụng rừng; quyết định giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, cho phép chuyển mục đích sử dụng rừng; định giá rừng. Nhà nước còn có quyền thực hiện điều tiết các nguồn lợi từ rừng thông qua các chính sách tài chính như thu tiền sử dụng rừng, tiền thuê rừng; thu thuế từ sử dụng rừng, chuyển quyền sử dụng rừng, chuyển quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng. Nhà nước trao quyền sử dụng rừng cho chủ rừng thông qua hình thức giao rừng, cho thuê rừng, công nhận quyền sử dụng rừng, nhận chuyển nhượng rừng từ chủ rừng khác; quy định quyền và nghĩa vụ của chủ rừng. Đối với các chủ rừng nhận đất trồng rừng, khoanh nuôi tái sinh rừng, nếu tự bỏ vốn của mình để trồng rừng, thực hiện các biện pháp khoanh nuôi xúc tiến tái sinh, tạo thành rừng sản xuất, rừng phòng hộ trên đất không có rừng thì được sở hữu cây trồng, vật nuôi, cây rừng tái sinh và các quyền, nghĩa vụ khác như quy định tại Điều 72 của Luật. Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã dành Chương II (Quyền của Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng) để quy định chi 22 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
tiết các quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với việc bảo vệ và phát triển rừng. Những quy định chi tiết này là một bước phát triển mới so với nội dung Chương II Luật 1991. Những quy định của Luật 2004 bảo đảm sự phù hợp, đồng bộ với Luật đất đai năm 2003 đồng thời vẫn bảo đảm những quy phạm pháp luật có tính đặc thù đối với rừng tự nhiên và rừng trồng thuộc quyền sử dụng, sở hữu của các chủ rừng khác nhau như quy định trong Luật 2004. 2. Quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng. So với Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991, Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã quy định chi tiết, cụ thể về nguyên tắc, căn cứ, nội dung, trách nhiệm, thẩm quyền xét duyệt và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng (mục 1 Chương II gồm các điều 13 đến 21). Quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng phải được tiến hành đồng bộ và phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; “quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của các cấp phải bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ”; “bảo đảm sự phát triển rừng bền vững ở từng địa phương và trong phạm vi cả nước”, “việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng phải bảo đảm dân chủ, công khai” Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng trong phạm vi cả nước. Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của địa phương, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt và tổ chức thực hiện sau khi được phê duyệt (Điều 17). Thẩm quyền phê duyêt, quyết định quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng được quy định như sau (khoản 1 Điều 18): Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng trong phạm vi cả nước; Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phê duyệt quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng của địa phương sau khi có ý kiến thẩm định của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và được Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua; Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phê 23 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
duyệt quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng của Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh phê duyệt quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn. Thẩm quyền phê duyệt, quyết định kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng được quy định như sau (khoản 2 Điều 18): Thủ tướng Chính phủ phê duyệt kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng toàn quốc do Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trình; Ủy ban nhân dân các cấp lập kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của cấp mình trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định. 3. Giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng. Rừng tự nhiên là tài nguyên, rừng trồng là tài sản trên đất lâm nghiệp. Việc giao rừng, cho thuê rừng là một chính sách lớn của Đảng và Nhà nước. Nhà nước đã có chủ trương giao đất giao rừng cho các lâm trường quốc doanh, nông trường quốc doanh, hợp tác xã nông lâm nghiệp từ những năm 1968. Luật đất đai (1987, 1993, 1998, 2001) và Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 cũng quy định việc giao rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Tuy nhiên đến Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 mới quy đinh việc cho thuê rừng. Cho thuê rừng là một quy định rất mới và phù hợp với nền kinh tế lâm nghiệp vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Việc giao rừng, cho thuê rừng đối với từng loại rừng khác nhau và chủ rừng khác nhau phải có cơ chế, chính sách riêng. Đối với rừng phòng hộ và rừng đặc dụng (là lâm phận quốc gia) được Nhà nước trực tiếp đầu tư và tổ chức quản lý, bảo vệ nên việc giao, cho thuê có những điều kiện nhất định không như đối với rừng sản xuất: Nhà nước giao rừng đặc dụng (không thu tiền sử dụng rừng) đối với các Ban quản lý khu rừng đặc dụng, các viện, trường để quản lý, bảo vệ và phát triển rừng đặc dụng theo quy hoạch và kế 24 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
hoạch đã được phê duyệt phù hợp với việc giao đất rừng đặc dụng theo quy định của Luật đất đai. Nhà nước giao rừng phòng hộ (không thu tiền sử dụng rừng) đối với các Ban quản lý khu rừng phòng hộ, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, hộ gia đình, cá nhân đang sinh sống tại đó để quản lý, bảo vệ và phát triển rừng phòng hộ theo quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt phù hợp với việc giao đất rừng phòng hộ theo quy định của Luật đất đai. Nhà nước giao rừng sản xuất là rừng tự nhiên và rừng sản xuất là rừng trồng (không thu tiền sử dụng rừng) đối với hộ gia đình, cá nhân đang sinh sống tại đó trực tiếp lao động lâm nghiệp phù hợp với việc giao đất để phát triển rừng sản xuất theo quy định của Luật đất đai; tổ chức kinh tế sản xuất giống cây rừng; đơn vị vũ trang nhân dân sử dụng rừng sản xuất kết hợp với quốc phòng, an ninh; Ban quản lý khu rừng phòng hộ trong trường hợp có rừng sản xuất xen kẽ trong rừng phòng hộ đã giao cho Ban quản lý. Việc Nhà nước giao rừng sản xuất không thu tiền sử dụng rừng đối với hộ gia đình, cá nhân đang sinh sống tại đó trực tiếp lao động lâm nghiệp là một chính sách lớn của Đảng và Nhà nước đối với đồng bào các dân tộc hiện đang sinh sống bằng nghề rừng. Chỉ khi hộ gia đình, cá nhân nhận rừng, đất rừng vượt quá hạn mức do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định thì phần vượt mức đó mới phải chuyển sang chế độ thuê đất, thuê rừng phù hợp với pháp luật về đất đai và pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng. Nhà nước giao rừng sản xuất là rừng tự nhiên và rừng sản xuất là rừng trồng có thu tiền sử dụng rừng đối với các tổ chức kinh tế. Nhà nước giao rừng sản xuất là rừng trồng có thu tiền sử dụng rừng đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư vào Việt Nam để thực hiện dự án đầu tư về lâm nghiệp theo quy định của pháp luật về đầu tư. 25 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Nhà nước cho tổ chức kinh tế thuê rừng phòng hộ trả tiền hàng năm để bảo vệ và phát triển rừng kết hợp sản xuất lâm nghiệp - nông nghiệp - ngư nghiệp, kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái - môi trường; cho tổ chức kinh tế thuê rừng đặc dụng là khu bảo vệ cảnh quan trả tiền hàng năm để bảo vệ và phát triển rừng, kết hợp kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái - môi trường; cho tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân trong nước được thuê rừng sản xuất trả tiền hàng năm để sản xuất lâm nghiệp, kết hợp sản xuất lâm nghiệp - nông nghiệp - ngư nghiệp, kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái - môi trường. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài cũng được Nhà nước cho thuê rừng sản xuất là rừng trồng trả tiền một lần cho cả thời gian thuê hoặc trả tiền hàng năm để thực hiện dự án đầu tư về lâm nghiệp theo quy định của pháp luật về đầu tư, kết hợp sản xuất lâm nghiệp - nông nghiệp - ngư nghiệp, kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái - môi trường. Việc cho thuê rừng tự nhiên cho các đối tượng này giao cho Chính phủ xem xét và quy định cụ thể. Nhà nước chỉ thu hồi rừng khi có nhu cầu sử dụng rừng và đất để phát triển rừng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế theo quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt. Đối với các tổ chức được Nhà nước giao rừng không thu tiền sử dụng rừng hoặc được giao rừng có thu tiền sử dụng rừng mà tiền sử dụng rừng có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước hoặc cho thuê rừng trả tiền hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng rừng; chủ rừng tự nguyện trả lại rừng; chủ rừng vi phạm nghiêm trọng các quy định về bảo vệ và phát triển rừng và một số trường hợp khác quy định cụ thể tại Điều 26 Luật 2004 cũng bị thu hồi rừng. Khi Nhà nước thu hồi toàn bộ hoặc một phần rừng thì chủ rừng được bồi thường thành quả lao động, kết quả đầu tư, tài sản bị thu hồi, trừ các một số trường hợp có quy định tại khoản 3 Điều 26 Luật 2004. 26 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Việc chuyển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất sang mục đích sử dụng khác và việc chuyển mục đích sử dụng từ loại rừng này sang loại rừng khác phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng đã được phê duyệt và phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc chuyển rừng tự nhiên sang mục đích sử dụng khác phải dựa trên tiêu chí và điều kiện chuyển đổi do Chính phủ quy định. 4. Giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn. Tại nhiều vùng rừng núi, cộng đồng dân cư thôn, làng, buôn, bản, ấp, phum, sóc (sau đây gọi chung là cộng đồng dân cư thôn) với phong tục tập quán sản xuất và đời sống văn hoá từ lâu đời gắn bó với việc sử dụng đất, sử dụng rừng. Nhiều cộng đồng dân cư thôn bản có những quy ước về quản lý và sử dụng chung các khu đất, khu rừng như “bến nước”, “mỏ nước”, “rừng thiêng”, “rừng ma”, “rừng làng”, “rừng bản” Tuy nhiên cho đến thời điểm này, trong hệ thống pháp luật Việt Nam, cộng đồng dân cư vẫn chưa được công nhận là chủ thể pháp luật trong các mối quan hệ dân sự; do vậy đã hạn chế sự tham gia của cộng đồng dân cư trong một số công việc quản lý xã hội, quản lý tài nguyên thiên nhiên Trên thực tế, cộng đồng dân cư thôn luôn đóng vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế, xã hội ở các miền núi – nơi có điều kiện kinh tế - xã hội còn khó khăn, chậm phát triển, xa các cơ quan quản lý nhà nước. Do vậy cộng đồng dân cư đã từng bước được công nhận về mặt pháp luật: Trong các văn bản pháp luật do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành như Pháp lệnh quy định việc bảo vệ rừng năm 1972, Luật đất đai năm 1987 và Luật đất đai năm 1993 (được sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998 và 2001), Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 chưa có các quy phạm pháp luật đối với cộng đồng dân cư, không quy định giao đất, giao rừng cho cộng đồng dân cư. Theo Bộ Luật dân sự năm 1995, cộng đồng dân cư không 27 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
đủ điều kiện để được coi là pháp nhân, là tổ chức, là chủ thể trong giao dịch dân sự. Tuy nhiên trong các văn bản hướng dẫn thi hành luật của Chính phủ, vai trò của cộng đồng dân cư từng bước được ghi nhận: - Nghị định số 17/HĐBT ngày 17 tháng 1 năm 1992 của Hội đồng Bộ trưởng về thi hành Luật bảo vệ và phát triển rừng, đã công nhận “ Rừng làng, rừng bản thuộc quyền sử dụng công cộng của làng, bản theo quy định của pháp luật. Khi làng, bản đó chuyển đi nơi khác, thì Nhà nước thu hồi và bồi hoàn thỏa đáng ” (Điều 3); “ những làng, bản hiện còn rừng làng, rừng bản trước ngày ban hành Luật bảo vệ và phát triển rừng, mà không trái với những quy định của Luật bảo vệ và phát triển rừng và Luật đất đai thì được xét công nhận là chủ rừng hợp pháp đối với những diện tích rừng, đất trồng rừng đang quản lý, sử dụng ” (Điều 9). - Nghị định số 04/2000/NĐ-CP của Chính phủ về thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai (Luật đất đai năm 1993 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 1998) có quy định “ cộng đồng dân cư sử dụng đất có công trình như : đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ tại đô thị” cũng được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (Điều 3). - Trong Quy chế tổ chức và hoạt động của thôn và tổ dân phố ban hành theo Quyết định số 13/2002/QĐ-BNV ngày 6 tháng 12 năm 2002 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ, gọi thôn (thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc ) và tổ dân phố (tổ dân phố, khu phố, khóm ) “không phải là một cấp hành chính mà là tổ chức tự quản của cộng đồng dân cư, nơi thực hiện dân chủ một cách trực tiếp, rộng rãi để phát huy các hình thức hoạt động tự quản và tổ chức nhân dân thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và nhiệm vụ cấp trên giao” (Điều 1). “Thôn và tổ dân phố chịu sự quản lý trực tiếp của chính quyền xã, phường, thị trấn” (Điều 2). Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố do nhân dân trực tiếp bầu và được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã ra quyết định công nhận. Địa giới thôn, tổ dân phố do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp 28 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
tỉnh quyết định. Trưởng thôn có nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể. - Nghị định số 79/2003/NĐ-CP ngày 7 tháng 7 năm 2003 của Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã (thay thế Nghị định số 29/1999/NĐ-CP) đã dành một chương nói về xây dựng cộng đồng dân cư thôn (Chương VI): Thôn là nơi sinh sống của cộng đồng dân cư (Điều 15); Hội nghị nhân dân thôn được tổ chức 6 tháng một lần (Điều 16); Nhiệm vụ và quyền hạn của Trưởng thôn (Điều 17); Thôn xây dựng hương ước, quy ước (Điều 18); Thôn có thể thành lập các tổ hoà giải, an ninh, bảo vệ sản xuất (Điều 19) - Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã ban hành Thông tư số 56/1999/TT-BNN hướng dẫn xây dựng quy ước bảo vệ và phát triển rừng trong cộng đồng dân cư thôn, làng, buôn, bản, ấp phù hợp với tiến trình thực hiện dân chủ ở cơ sở theo Nghị định số 29/1998/NĐ-CP ngày 11 tháng 5 năm 1998 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã. Nội dung của Quy ước bảo vệ và phát triển rừng thường bao gồm các vấn đề: quyền và nghĩa vụ của các thành viên cộng đồng trong việc bảo vệ rừng; việc phát nương làm rẫy; việc bảo vệ rừng, chăm sóc rừng; việc khai thác, mua bán, vận chuyển gỗ và lâm sản; việc bảo vệ, săn bắt và sử dụng động vật rừng; việc phòng cháy, chưa cháy rừng; việc nhận khoán bảo vệ rừng; việc sản xuất và cung cấp giống cây rừng; việc chống chặt phá rừng Bước sang thiên niên kỷ mới, với tinh thần đổi mới, dân chủ, Luật đất đai năm 2003 đã chính thức công nhận “cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ được Nhà nước giao đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất” cũng là “Người sử dụng đất” (Điều 9). Luật cũng quy đinh “Người sử dụng đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng đất làm nghĩa trang, nghĩa địa” và “cộng đồng dân cư sử dụng đất nông nghiệp ” được Nhà 29 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
nước giao đất không thu tiền sử dụng đất (Điều 33). Luật còn quy định “cộng đồng dân cư sử dụng đất có các quyền và nghĩa vụ quy định tại Điều 105 và Điều 107”. Tuy nhiên người sử dụng đất là cộng đồng dân cư ”không được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất” (Điều 117). Trong quá trình sửa đổi, bổ sung và xây dựng Luật bảo vệ và phát triển rừng (năm 2004), vấn đề vai trò, vị trí của cộng đồng dân cư thôn bản được quan tâm thảo luận và cân nhắc thận trọng các quy phạm pháp luật cho đối tượng này. Giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn là một thực tế khách quan phù hợp với phong tục của nhiều dân tộc ít người tại vùng rừng núi trong cả nước. Nhiều nơi đồng bào tự nguyện bảo vệ những khu rừng cộng đồng phục vụ cho những nhu cầu đời sống, văn hóa, tâm linh của đồng bào. Nhiều nơi đồng bào tổ chức quản lý và bảo vệ những khu rừng cộng đồng có hiệu quả hơn nhiều lần so với việc giao đất giao rừng cho từng hộ gia đình, cá nhân. Cộng đồng dân cư thôn bản nhiều nơi cũng nhận khoán bảo vệ rừng với các lâm trường, ban quản lý rừng phòng hộ, ban quản lý rừng đặc dụng và đã có kết quả góp phần giải quyết những khó khăn trong đời sống, bảo vệ rừng, chống lại nạn phá rừng Theo số liệu của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (năm 2001), cộng đồng dân cư thôn bản trực tiếp quản lý 0,214 triệu ha rừng theo truyền thống (diện tích này trước đây còn lớn hơn nhiều), được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao gần 1,25 triệu ha rừng và đất lâm nghiệp; ngoài ra còn gián tiếp tham gia quản lý rừng thông qua hình thức nhận khoán bảo vệ rừng với các lâm trường, ban quản lý rừng trên 0,936 triệu ha. Cộng đồng dân cư thôn vẫn còn rất nhiều khó khăn để khẳng định vị trí pháp lý của mình, một số ý kiến còn băn khoăn về một số vấn đề như quy định về tư cách pháp nhân của cộng đồng dân cư thôn; xử lý vi phạm pháp luật đối với cộng đồng dân cư thôn; quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu cộng đồng dân cư không chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động sản xuất nông lâm nghiệp và sinh hoạt hàng ngày của cộng đồng mà cần mở rộng ra 30 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
một số hoạt động kinh tế, văn hoá, xã hội Tuy nhiên cuộc sống vẫn tồn tại như vốn có và trong đó đời sống cộng đồng của các hộ gia đình, cá nhân cùng tham gia quản lý đất đai, rừng núi và các sinh hoạt, lao động, sản xuất, tôn giáo, văn hoá đã hình thành từ xa xưa, vẫn tồn tại và phát triển cùng xã hội loài người. Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã công nhận cộng đồng dân cư có quyền được giao rừng. Tuy nhiên vì rừng là một đối tượng đặc biệt không thể chia nhỏ như ruộng, nên cộng đồng dân cư quy định trong Luật 2004 là “toàn bộ các hộ gia đình, cá nhân sống trong cùng một thôn, làng, bản, ấp, buôn, phum, sóc hoặc đơn vị tương đương", được gọi chung là "cộng đồng dân cư thôn" (khoản 13 Điều 3 Luật 2004). Cộng đồng dân cư thôn là chủ thể đặc biệt trong giao rừng, có một số quyền và nghĩa vụ như một số chủ rừng khác. Luật đã dành 2 điều quy định cụ thể việc giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn. Việc quy định giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn là một sự đổi mới lớn lao của Luật 2004, phù hợp với phong tục, tập quán tốt đẹp của nhiều dân tộc, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn cuộc sống và nguyện vọng của đông đảo đồng bào các dân tộc vùng nông thôn miền núi. 5. Đăng ký quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng, thống kê rừng, kiểm kê rừng và theo dõi diễn biến tài nguyên rừng. Trước đây rừng được coi là tài nguyên do Nhà nước quản lý, nên không ai nghĩ đến việc đăng ký quyền sử dụng rừng, lại càng không có khái niệm về sở hữu rừng. Việc xác định giá trị của rừng không được coi trọng đúng mức, chỉ quan tâm đến việc khai thác gỗ, lâm sản từ rừng cung cấp cho nền kinh tế, thậm chí gỗ không được coi là hàng hoá mà chỉ là nguyên liệu chiến lược cho nền kinh tế được phân phối cho các cơ quan, xí nghiệp sử dụng theo chỉ tiêu kế hoạch nhà nước. Ngày nay rừng được coi là một yếu tố quan trọng bậc nhất của môi trường, có các giá trị kinh tế hàng hoá có thể đo tính trực tiếp và các giá trị môi trường rất to lớn nhưng cũng có thể đo tính 31 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
trực tiếp hay gián tiếp bằng nhiều phương pháp khác nhau. Chủ rừng được giao, được thuê rừng là được làm chủ một khối tài sản lớn. Trong trường hợp được giao, được thuê rừng tự nhiên thì chủ rừng cũng được hưởng phần giá trị tăng thêm của rừng do mình quản lý, sử dụng. Do vậy Luật 2004 khuyến khích việc chủ rừng đăng ký quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng (Điều 31). Việc đăng ký có thể thực hiện lần đầu và đăng ký khi có biến động về rừng hay kiểm kê rừng. Nhà nước sẽ có quy định cụ thể về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng cho các chủ rừng và quy trình đo đếm cây rừng khi đăng ký rừng hay kiểm kê rừng để xác định chính xác giá trị rừng của các chủ rừng tại thời điểm được giao, được thuê và các thời điểm khác để dễ dàng tính toán giá trị rừng, giá trị tăng thêm của rừng và quyền hưởng lợi của chủ rừng theo các quy định của pháp luật. Khác với Luật 1991 chỉ quy định việc theo dõi diễn biến tài nguyên rừng của cơ quan Nhà nước; Luật 2004 đã quy định việc thống kê rừng hàng năm, kiểm kê rừng theo định kỳ 5 năm và theo dõi diễn biến tài nguyên rừng thường xuyên. Không chỉ có các cơ quan nhà nước được giao việc thực hiện các công việc này mà tất cả các chủ rừng đều có trách nhiệm thống kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng. 6. Giá rừng Theo quy định của Luật đất đai năm 2003 và Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, trên một thửa đất lâm nghiệp có rừng sẽ có hai giá trị được hai luật bảo hộ. Đó là giá trị quyền sử dụng đất do Luật đất đai quy định và giá trị quyền sử dụng rừng tự nhiên (và các rừng khác thuộc sở hữu của Nhà nước), giá trị quyền sở hữu rừng trồng do Luật bảo vệ và phát triển rừng quy định. Hai loại giá trị này tồn tại tương đối độc lập nhưng có quan hệ mật thiết khi Nhà nước tiến hành giao, cho thuê, chuyển đổi mục đích sử dụng hoặc thực hiện các hành vi quản lý, kinh doanh khác liên quan đến thửa đất có rừng này. Người ta có thể chuyển hoá giá trị quyền sở hữu rừng trồng bằng cách khai thác trắng lô rừng và sau đó xác lập 32 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
giá trị quyền sở hữu rừng mới thông qua việc trồng lại rừng. Tuy nhiên đối với rừng tự nhiên thì việc khai thác rừng phải bảo đảm nguyên tắc bảo toàn vốn rừng và phát triển rừng bền vững, nên rất ít khi cho phép chặt trắng trồng lại rừng. Những lâm sản như gỗ, củi, tre, nứa, măng, dược liệu và các lâm sản khác cho ta giá trị kinh tế hàng hoá của rừng. Trong thời gian sinh trưởng và phát triển, rừng còn cho nhân loại những giá trị vô giá về môi trường như phòng hộ chống gió bão, bảo vệ đất, giảm lượng khí thải CO2, giảm hiệu ứng nhà kính, giá trị về cảnh quan Những giá trị này tuỳ thuộc vào sự phát triển của các nền kinh tế khác nhau, có thể dao động từ 10 đến hàng trăm lần giá trị kinh tế hàng hoá của rừng. Chính phủ quy định nguyên tắc và phương pháp xác định giá các loại rừng; căn cứ vào nguyên tắc và phương pháp xác định giá các loại rừng do Chính phủ quy định, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xây dựng giá rừng cụ thể tại địa phương. Giá rừng có thể hình thành theo nhiều cách khác nhau: do Nhà nước công bố hàng năm; do đấu giá, đấu thầu các công trình, dự án liên quan đến rừng như giao rừng có thu tiền sử dụng rừng, cho thuê rừng; do các bên tự thoả thuận trong quá trình giao dịch về rừng. Hai loại giá rừng sau có thể coi là giá rừng theo thị trường. Giá rừng do Nhà nước công bố được sử dụng làm căn cứ để: tính tiền sử dụng rừng và tiền thuê rừng khi Nhà nước giao rừng, cho thuê rừng không thông qua đấu giá rừng; tính các loại thuế, phí, lệ phí theo quy định của pháp luật; tính giá trị quyền sử dụng rừng khi Nhà nước giao rừng không thu tiền sử dụng rừng; bồi thường khi Nhà nước thu hồi rừng; tính tiền bồi thường đối với người có hành vi vi phạm pháp luật về rừng gây thiệt hại cho Nhà nước (khoản 3 Điều 33) và tính giá trị vốn của Nhà nước trong các doanh nghiệp có vốn của Nhà nước là rừng (Điều 35). Việc quy định giá trị của rừng bao gồm cả giá trị kinh tế hàng hoá và giá trị về môi trường của rừng là bước chuyển biến có tính cách mạng trong việc quản lý rừng. Những giá trị hàng hoá của lâm sản theo như cách tính toán hiện nay chỉ có thể có sau khi đã khai thác 33 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
rừng – lúc đó giá trị môi trường của rừng không còn nữa (nếu khai thác trắng) hoặc đã giảm sút mạnh (nếu khai thác chọn). Để xác định giá trị rừng cần có các biện pháp điều tra, tính toán thích hợp và được mọi người công nhận. Nếu như giá trị về môi trường của rừng được xã hội công nhận như phần đóng góp quan trong của rừng đối với việc phát triển kinh tế - xã hội – môi trường của đất nước thì tỷ trọng của lâm nghiệp trong tổng thu nhập quốc dân không chỉ là con số vài phần trăm như cách tính hiện nay mà sẽ tăng gấp nhiều lần. Những hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng, huỷ hoại tài nguyên rừng, hệ sinh thái rừng cần phải bị xử phạt tương xứng với các giá trị về môi trường của rừng bị huỷ hoại do các hành vi đó gây ra. IV. Quyền và nghĩa vụ của chủ rừng Chương V Luật 1991 chỉ có hai điều quy định về quyền lợi (Điều 40) và nghĩa vụ (Điều 41) cho tất cả các chủ rừng. Do vậy trên thực tế các chủ rừng không nhận thức được rõ ràng quyền và nghĩa vụ cụ thể của mình khi được giao, được thuê rừng, đất lâm nghiệp. Luật 2004 đã cụ thể hoá Chương V thành 5 mục, 20 điều (tăng gấp 10 lần số điều), quy định rất cụ thể về quyền, nghĩa vụ của từng loại chủ rừng: 1. Quyền và nghĩa vụ chung của chủ rừng. Tất cả các chủ rừng đều có 8 quyền và 6 nghĩa vụ như nhau được quy định tại Điều 59 và Điều 60 Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004: Chủ rừng có quyền: được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng; được sử dụng rừng ổn định, lâu dài phù hợp với thời hạn giao rừng, cho thuê rừng và thời hạn giao đất, cho thuê đất; được sản xuất lâm nghiệp - nông nghiệp - ngư nghiệp kết hợp theo Quy chế quản lý rừng; được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên diện tích được giao, được thuê; bán thành quả lao động, kết 34 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
quả đầu tư cho người khác; được kết hợp nghiên cứu khoa học, kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái - môi trường theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; được bồi thường thành quả lao động, kết quả đầu tư để bảo vệ và phát triển rừng theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan khi Nhà nước có quyết định thu hồi rừng; được hướng dẫn về kỹ thuật, hỗ trợ về vốn theo chính sách của Nhà nước để bảo vệ và phát triển rừng và được hưởng lợi ích do các công trình công cộng bảo vệ, cải tạo rừng mang lại; được Nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp đối với rừng được giao, được thuê. Chủ rừng có nghĩa vụ: bảo toàn vốn rừng và phát triển rừng bền vững; sử dụng rừng đúng mục đích, đúng ranh giới đã quy định; tổ chức bảo vệ và phát triển rừng; định kỳ báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền về diễn biến tài nguyên rừng; giao lại rừng khi Nhà nước có quyết định thu hồi rừng hoặc khi hết thời hạn sử dụng rừng; thực hiện nghĩa vụ tài chính và các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật; tuân theo các quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật; không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân có liên quan. 2. Quyền và nghĩa vụ của Ban quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng. Ban quản lý rừng phòng hộ, Ban quản lý khu rừng đặc dụng là những tổ chức sự nghiệp do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước thành lập để quản lý lâm phận quốc gia. Ngoài các quyền và nghĩa vụ chung, ban quản lý còn có các quyền và nghĩa vụ cụ thể khác quy định tại Điều 61 (Ban quản lý rừng đặc dụng) và Điều 62 (Ban quản lý rừng phòng hộ). Ban quản lý khu rừng đặc dụng có quyền khoán quản lý bảo vệ rừng cho các hộ gia đình, cá nhân sống trong rừng để bảo vệ và phát triển rừng theo kế hoạch đã được phê duyệt; được cho các tổ chức kinh tế thuê cảnh quan để kinh doanh du lịch sinh thái; hợp tác với các tổ chức, nhà khoa học trong việc nghiên cứu khoa học; thực hiện các hoạt động hợp tác quốc tế phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Nhà nước đầu tư việc quản 35 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
lý, bảo vệ và phát triển rừng theo các dự án đã được phê duyệt. Ban quản lý khu rừng phòng hộ cũng có các quyền, nghĩa vụ như Ban quản lý khu rừng đặc dụng, nhưng còn được quyền khai thác lâm sản trong rừng phòng hộ theo các quy định tại Điều 47 của Luật và khai thác lâm sản trong các diện tích sản xuất xen kẽ trong khu rừng phòng hộ theo các quy định tại Điều 55, Điều 56 và Điều 57 của Luật. 3. Quyền và nghĩa vụ của chủ rừng là tổ chức kinh tế. Các tổ chức kinh tế ngoài các quyền và nghĩa vụ chung (quy định tại Điều 59 và Điều 60) còn có các quyền và nghĩa vụ cụ thể phụ thuộc vào loại rừng được giao, được thuê và hình thức giao, thuê: Tổ chức kinh tế được Nhà nước giao rừng để sản xuất kinh doanh giống lâm nghiệp thì không phải nộp tiền sử dụng rừng, nhưng không được chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê rừng, cho thuê quyền sử dụng rừng, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng thuộc sở hữu của Nhà nước (Điều 63) Tổ chức kinh tế được Nhà nước giao rừng sản xuất có thu tiền sử dụng rừng (Điều 64) sẽ có nhiều quyền hơn: được hưởng giá trị tăng thêm của rừng, được khai thác lâm sản trong rừng sản xuất, được cho thuê lại rừng Nếu tiền sử dụng rừng, tiền chuyển nhượng rừng đã trả không có nguồn gốc ngân sách nhà nước thì còn được chuyển nhượng rừng, được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng. Tổ chức kinh tế được Nhà nước cho thuê rừng sản xuất cũng có một số quyền và nghĩa vụ hạn chế hơn trường hợp giao rừng sản xuất có thu tiền (Điều 66). Tổ chức kinh tế còn được giao rừng phòng hộ (Điều 65), thuê rừng phòng hộ, khu bảo vệ cảnh quan của rừng đặc dụng (Điều 67), được giao, được thuê đất để trồng rừng (Điều 68). Luật đã quy định 36 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
cụ thể, chi tiết các quyền và nghĩa vụ của chủ rừng trong các trường hợp trên. 4. Quyền và nghĩa vụ của chủ rừng là hộ gia đình, cá nhân. Hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao rừng, cho thuê rừng là đối tượng được nhiều ưu ái nhất. Nhà nước chủ trương giao rừng cho hộ gia đình, cá nhân không thu tiền để giúp đỡ các chủ rừng sản xuất lâm nghiệp, nông lâm ngư kết hợp để bảo vệ và phát triển rừng bền vững và cải thiện đời sống. Chỉ khi nào vượt quá hạn mức về giao rừng thì phải chuyển sang thuê rừng. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao rừng phòng hộ không thu tiền sử dụng rừng (Điều 69), chủ rừng được khai thác, sử dụng rừng và tận thu lâm sản theo quy định tại Điều 47 của Luật; chủ rừng được phép chuyển đổi những diện tích rừng được giao cho các chủ rừng khác trong cùng xã, phường để thuận tiện cho việc sản xuất, kinh doanh; cá nhân chủ rừng được để thừa kế theo quy định của pháp luật về thừa kế. Chủ rừng là hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao rừng sản xuất không thu tiền (Điều 70) được quyền khai thác rừng trồng, rừng tự nhiên theo quy định tại Điều 57, Điều 56 của Luật. Chủ rừng là hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê rừng sản xuất cũng có các quyền và nghĩa vụ như đối với trường hợp được giao rừng; ngoài ra còn được thế chấp, bảo lãnh bằng giá trị rừng sản xuất là rừng trồng, được chuyển nhượng, cho thuê lại quyền sử dụng rừng, được hưởng các giá trị gia tăng của rừng như các quy định tại Điều 71 của Luật. Chủ rừng là hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để trồng rừng (Điều 72) được quyền sở hữu cây trồng, vật nuôi do mình tự bỏ vốn; được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; được chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê lại rừng, góp vốn bằng giá trị rừng và nhiều quyền lợi khác quy định tại Điều 72 của Luật. Trường hợp tự bỏ vốn để khoanh nuôi xúc 37 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
tiến tái sinh tạo thành rừng sản xuất, rừng phòng hộ trên đất không có rừng thì cũng có các quyền và nghĩa vụ như trên. 5. Quyền và nghĩa vụ của các chủ rừng khác. Đối với các chủ rừng khác như đơn vị vũ trang nhân dân, các tổ chức nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ, đào tạo, dạy nghề về lâm nghiệp, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài cũng được Nhà nước giao rừng, đất trồng rừng để sản xuất kinh doanh lâm nghiệp, nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ Quyền và nghĩa vụ cụ thể của các chủ rừng này được quy định tại các điều thuộc Mục 5 Chương II Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004. V. Giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn Cộng đồng dân cư thôn là một loại chủ thể đặc biệt, không có tên trong 7 loại chủ rừng quy định tại Điều 5 của Luật. Tuy nhiên cộng động dân cư thôn là một hiện thực xã hội có tính khách quan, tham gia trực tiếp hay gián tiếp việc quản lý, bảo vệ, phát triển và sử dụng rừng. Nhiều nơi cộng đồng dân cư thôn với phong tục, tập quán tốt đẹp từ ngàn xưa để lại, được chính quyền và các đoàn thể hướng dẫn, đã tham gia quản lý, bảo vệ và phát triển rừng có hiệu quả. Do vậy Luật đã dành 2 điều quy định cụ thể về cộng đồng dân cư. Điều 29 quy định việc giao rừng cho công đồng dân cư. Không phải cộng đồng dân cư nào cũng được giao rừng mà chỉ những cộng đồng nào “có cùng phong tục, tập quán, có truyền thống gắn bó cộng đồng với rừng về sản xuất, đời sống, văn hoá, tín ngưỡng; có khả năng quản lý rừng; có nhu cầu và đơn xin giao rừng”. “Việc giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng đã được phê duyệt; phù hợp với khả năng quỹ rừng của địa phương”. Không phải khu rừng nào cũng giao cho cộng đồng dân cư thôn, mà chỉ giao những khu rừng mà “cộng đồng dân cư thôn 38 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
đang quản lý, sử dụng có hiệu quả”, “ những khu rừng giữ nguồn nước phục vụ trực tiếp cho cộng đồng, phục vụ lợi ích chung khác của cộng đồng mà không thể giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân”, “ những khu rừng giáp ranh giữa các thôn, xã, huyện không thể giao cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mà cần giao cho cộng đồng dân cư thôn để phục vụ lợi ích của cộng đồng”. Cộng đồng dân cư thôn được giao rừng cũng có quyền: được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sử dụng rừng ổn định, lâu dài; được khai thác, sử dụng lâm sản và các lợi ích khác của rừng vào mục đích công cộng và gia dụng; được sản xuất lâm nghiệp - nông nghiệp - ngư nghiệp kết hợp; được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên diện tích được giao; được hướng dẫn về kỹ thuật, hỗ trợ về vốn để bảo vệ và phát triển rừng và được hưởng lợi ích do các công trình công cộng; được bồi thường thành quả lao động, kết quả đầu tư khi Nhà nước có quyết định thu hồi rừng. Cộng đồng dân cư thôn được giao rừng có các nghĩa vụ: xây dựng Quy ước bảo vệ và phát triển rừng trình Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt và tổ chức thực hiện; tổ chức bảo vệ và phát triển rừng, định kỳ báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền về diễn biến tài nguyên rừng; thực hiện nghĩa vụ tài chính và các nghĩa vụ khác; giao lại rừng khi Nhà nước có quyết định thu hồi rừng; không được phân chia rừng cho các thành viên trong thôn; không được chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn kinh doanh bằng giá trị quyền sử dụng rừng được giao. Luật cũng quy định Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giao rừng, thu hồi rừng đối với cộng đồng dân cư thôn, phê duyệt Quy ước bảo vệ và phát triển rừng của cộng đồng dân cư thôn và cấp phép khai thác rừng tự nhiên cho cộng đồng dân cư thôn theo quy định của Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và các quy định khác của pháp luật. Việc ghi nhận trong Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 cộng đồng dân cư thôn được giao đất, giao rừng, có các quyền và 39 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
nghĩa vụ cụ thể như các người sử dụng đất, chủ rừng là một biến tiến bộ quan trong của pháp luật Việt Nam. Luật đất đai năm 2003 và Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 là hai luật đầu tiên làm được điều này. VI. Bảo vệ rừng Kế thừa Chương III Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991, Luật năm 2004 đã phát triển nội dung bảo vệ rừng gồm hai vấn đề lớn (hai mục trong Chương III Luật 2004) là trách nhiệm bảo vệ rừng và nội dung bảo vệ rừng. Về trách nhiệm bảo vệ rừng: Bảo vệ rừng là trách nhiệm của toàn dân là một nguyên tắc quan trọng đã được quy định tại khoản 2 Điều 9 về bảo vệ và phát triển rừng. Chương III của Luật dành 2 mục gồm 9 điều quy định chi tiết về bảo vệ rừng. Ngoài trách nhiệm bảo vệ rừng của toàn dân, toàn xã hội quy định tại Điều 36, Luật đã đề cao trách nhiệm bảo vệ rừng của chủ rừng đối với rừng được giao, được thuê của mình (Điều 37). Theo luật định, chủ rừng phải “xây dựng và thực hiện phương án, biện pháp bảo vệ hệ sinh thái rừng; phòng, chống chặt phá rừng; phòng, chống săn, bắt, bẫy động vật rừng; phòng cháy, chữa cháy rừng; phòng, trừ sinh vật gây hại rừng theo quy định của Luật này, pháp luật về đất đai, về phòng cháy, chữa cháy, về bảo vệ và kiểm dịch thực vật, về thú y và các quy định khác của pháp luật có liên quan". Chủ rừng nếu không thực hiện các quy định này, để mất rừng sẽ phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. Ủy ban nhân dân các cấp là cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng tại địa phương nên có trách nhiệm và quyền hạn rất lớn về bảo vệ rừng. Điều 39 đã quy định cụ thể trách nhiệm về bảo vệ rừng của Ủy ban nhân dân các cấp, từ việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, tổ chức chỉ đạo việc phòng cháy, chữa cháy rừng, mạng lưới bảo vệ rừng, hướng 40 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
dẫn việc thực hiện pháp luật, chính sách và chế độ của Nhà nước về quản lý, bảo vệ, khai thác rừng. Ủy ban nhân dân cấp xã còn có trách nhiệm tổ chức quản lý, bảo vệ những khu rừng chưa giao, chưa cho thuê trên địa bàn xã và có kế hoạch trình Ủy ban nhân dân cấp trên đưa rừng vào sử dụng; hướng dẫn nhân dân sản xuất lâm nghiệp, nông lâm ngư nghiệp kết hợp, làm nương rẫy, chăn thả gia súc theo đúng quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng đã được phê duyệt. Luật cũng quy định cụ thể trách nhiệm bảo vệ rừng của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn – là cơ quan "chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng trong phạm vi cả nước" và các bộ liên quan như Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Văn hoá –Thông tin, Bộ Tài nguyên và Môi trường. Về nội dung bảo vệ rừng: Luật 2004 không chỉ quy định việc bảo vệ thực vật rừng, động vật rừng (Điều 41) mà còn quy định bảo vệ hệ sinh thái rừng (Điều 40), phòng cháy chữa cháy rừng (Điều 42), phòng trừ sinh vật hại rừng (Điều 43), việc kinh doanh thực vật rừng, động vật rừng (Điều 44). Những quy định này phù hợp với Luật Phòng cháy, chữa cháy mới được Nhà nước ban hành năm 2001, phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia như Công ước về bảo tồn di sản văn hoá và tài nguyên thiên nhiên thế giới; Công ước về đất ướt (RAMSAR); Công ước về buôn bán các loài thực vật, động vật hoang dã có nguy cơ tuyệt chủng (CITES); Nghị định thư về các chất phá huỷ tầng ozôn; Công ước khung của Liên hiệp quốc về biến đổi khí hậu; Công ước về đa dạng sinh học (UNCBD); Công ước về luật biển; Công ước BASEL về kiểm soát vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm và tiêu huỷ chúng; Công ước về chống sa mạc hoá (UNCCD) VII. Kiểm lâm 41 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
“Kiểm lâm là lực lượng chuyên trách của Nhà nước có chức năng bảo vệ rừng, tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ rừng, bảo đảm chấp hành pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng” (Điều 79). Kiểm lâm được thành lập từ năm 1973 theo Điều 16 Pháp lệnh quy định việc bảo vệ rừng. Trong những năm qua, kiểm lâm đã có nhiều đóng góp trong việc bảo vệ rừng, chống phá rừng, chống cháy rừng. Nhiều cán bộ và nhân viên kiểm lâm đã hy sinh hay bị thương tật trong khi thi hành nhiệm vụ. Lực lượng kiểm lâm nhìn chung chưa tổ chức, trang bị thống nhất, chế độ đãi ngộ còn chưa tương xứng và chưa đáp ứng được yêu cầu và nhiệm vụ nặng nề được giao. Dư luận xã hội quan tâm và kiến nghị phải đổi mới, tăng cường lực lượng kiểm lâm để có thể có đủ năng lực, phẩm chất hoàn thành tốt nhiệm vụ. Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã quy định 8 nhiệm vụ, 3 quyền hạn của kiểm lâm; quy định rõ “kiểm lâm không thực hiện đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn được giao, để xẩy ra phá rừng, cháy rừng thì phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật” (khoản 2 Điều 81). Luật quy định kiểm lâm được tổ chức theo hệ thống thống nhất gồm: kiểm lâm trung ương; kiểm lâm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; kiểm lâm huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Chính phủ sẽ quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, hệ thống tổ chức, cơ chế hoạt động, cơ chế phối hợp giữa kiểm lâm các cấp với các tổ chức có liên quan ở địa phương; quy định tiêu chuẩn, chức danh của công chức kiểm lâm; trang bị đồng phục, phù hiệu, cấp hiệu, cờ hiệu, giấy chứng nhận kiểm lâm; trang bị vũ khí quân dụng, công cụ hỗ trợ và các phương tiện chuyên dùng cho kiểm lâm; lương, phục cấp ưu đãi nghề, chế độ thương binh liệt sĩ và các chế độ đãi ngộ khác cho kiểm lâm. Đây là những quy định mới, cụ thể và có nhiều ưu đãi đối với lực lượng kiểm lâm. Theo quy định của Luật, sẽ không còn hiện tượng kiểm lâm 42 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
trực thuộc các đơn vị sự nghiệp như ban quản lý rừng đặc dụng, ban giám đốc vườn quốc gia, không còn hiện tượng tỉnh này thì kiểm lâm trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, tỉnh khác thì kiểm lâm lại trực thuộc sở nông nghiệp và phát triển nông thôn Luật dành một điều quy định về chỉ đạo và điều hành lực lượng kiểm lâm (Điều 83). Theo luật định, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chỉ đạo thống nhất về chuyên môn, nghiệp vụ của kiểm lâm; kiểm tra, chỉ đạo việc thanh tra hoạt động của kiểm lâm; chỉ đạo và tổ chức thực hiện việc trang bị vũ khí, công cụ hỗ trợ, thiết bị chuyên ngành, đồng phục, phù hiệu, cấp hiệu, cờ hiệu cho kiểm lâm các cấp theo quy định của pháp luật; chủ trì phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, trình Chính phủ quy định về các chế độ, chính sách đối với kiểm lâm, định mức biên chế kiểm lâm; điều động lực lượng kiểm lâm trong trường hợp cần thiết; tổ chức việc đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức kiểm lâm. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có quyền chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của kiểm lâm trên địa bàn; chỉ đạo việc phối hợp hoạt động của kiểm lâm với các cơ quan có liên quan trên địa bàn; quản lý công chức kiểm lâm địa phương; bảo đảm kinh phí hoạt động cho kiểm lâm theo quy định của pháp luật. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có quyền chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của kiểm lâm trên địa bàn; chỉ đạo việc phối hợp hoạt động của kiểm lâm với các cơ quan có liên quan trên địa bàn. Những quy định trên bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đối với toàn lực lượng kiểm lâm đồng thời tăng cường trách nhiệm, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện trong việc quản lý, chỉ đạo kiểm lâm và phối hợp hoạt động của kiểm lâm với các cơ quan liên quan ở địa phương. 43 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
VIII. Giải quyết tranh chấp, xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 không nhắc lại những quy phạm pháp luật đã được ban hành tại các văn bản luật khác, nên trong luật không nói sâu về giải quyết khiếu nại, tố cáo (cũng như thi đua, khen thưởng, vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ), chỉ quy định 3 điều về giải quyết tranh chấp và xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng. Cây rừng thường được coi là một loại tài sản (kể cả cây rừng tự nhiên mà chủ rừng có quyền sử dụng), do đó các tranh chấp về quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng do Toà án nhân dân giải quyết. Các quyền lợi liên quan đến đất lâm nghiệp được xử lý theo quy định của Luật đất đai. Đây là quy định tiến bộ, phù hợp với chính sách đất đai và chính sách giao đất giao rừng của Nhà nước, phù hợp với thực tiễn là mọi thửa đất, lô rừng đều đã có chủ. Điều 85 và Điều 86 quy định các hình thức xử lý đối với những hành vi vi phạm Luật này, theo đó những tổ chức, cá nhân vi phạm Điều 12 sẽ căn cứ vào tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; trường hợp gây thiệt hại cho Nhà nước, tổ chức, công dân thì ngoài việc vị xử lý như trên còn phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật. Những chế tài này cũng được áp dụng đối với những người lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vi phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng. 44 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
C. MỐI QUAN HỆ GIỮA LUẬT ĐẤT ĐAI VÀ LUẬT BẢO VỆ VÀ PHÁT TRIỂN RỪNG Trong tự nhiên rừng và đất luôn có mối gắn bó hữu cơ thống nhất, cùng dựa vào nhau để tồn tại, phát triển. Cây rừng sinh trưởng và phát triển trên nền vật chất cơ bản là đất. Đất không được che phủ sẽ bị các tác động vật lý của ánh sáng mặt trời, sự bào mòn của gió, của nước, tác tác động rửa trôi và tích tụ trong lòng đất làm thoái hoá đất. Đất có cây rừng che phủ sẽ tránh được các tác động phá hoại nói trên và còn được làm tốt thêm nhờ lượng chất hữu cơ bổ sung từ tầng thảm mục, nhờ tác dụng làm tơi xốp đất của hệ rễ cây rừng và các động vật sống dưới đất, làm tăng khả năng giữ nước của đất, tạo nên các tác động vật lý và hoá học gia tăng độ phì của đất Vấn đề đất đai và rừng núi không chỉ đơn thuần liên quan đến môi trường mà còn liên quan đến quan hệ sản xuất xã hội, chủ quyền của quốc gia. Có thể nói sự tồn tại, hưng thịnh hoặc suy vong của một quốc gia đều ít nhiều liên quan đến rừng và đất. Sau khi Cách mạng tháng 8 năm 1945 thành công, giành được độc lập cho dân tộc, vấn đề đất và rừng đã được Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, nay là Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam từng bước điều chỉnh cho phù hợp với sự phát triển của thể chế chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước. Hiến pháp năm 1946 chưa đề cập đến vấn đề đất đai và rừng núi. Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà lúc này có nhiệm vụ hàng đầu là phải tập hợp được mọi tầng lớp nhân dân đoàn kết đánh đuổi thực dân Pháp xâm lược. Hiến pháp năm 1959 là bản tuyên ngôn đầu tiên về xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh thống nhất đất nước đã ghi nhận: “ những rừng cây, đất hoang, tài nguyên khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân” (Điều 12). 45 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Hiến pháp năm 1980 đã quy định: “Đất đai, rừng núi đều thuộc sở hữu toàn dân” (Điều 19); “ Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm Đất dành cho nông nghiệp và lâm nghiệp không được dùng vào việc khác, nếu không được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép (Điều 20)”. Hiến pháp 1992 một lần nữa khẳng định: “Đất đai, rừng núi đều thuộc sở hữu toàn dân” (Điều 17); “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất được Nhà nước giao theo quy định của pháp luật” (Điều 18). Đất đai được nhiều nước trên thế giới coi là nguồn tài nguyên của quốc gia, là “quốc gia công thổ” do Nhà nước giữ quyền sở hữu. Rừng tự nhiên (trong Hiến pháp ghi là “rừng núi”) cũng là một loại tài nguyên quốc gia vì được sinh trưởng và phát triển tự nhiên trên đât, nên thuộc sở hữu của Nhà nước. Đối với rừng trồng cũng sinh trưởng, phát triển trên đất, nhưng còn được đầu tư thêm các nguồn lực khác (lao động, vật tư kỹ thuật ) nên chỉ khi nào những nguồn lực này hoàn toàn của Nhà nước thì mới được coi là của Nhà nước. Trong thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp, những văn bản quy phạm pháp luật thời kỳ này là mới chỉ đề cập đến vấn đề ruộng đất, chưa mở rộng cho các quan hệ với rừng. Khi lực lượng ta đã mạnh lên và bắt đầu giữ được thế cầm cự, Nhà nước ban hành Sắc lệnh số 87/SL ngày 5/3/1952 ban hành bản Điều lệ tạm thời sử dụng công điền, công thổ nhằm chia, cấp công điền, công thổ cho hợp lý, động viên sức dân để đẩy mạnh cuộc kháng chiến chống Pháp xâm lược. Bản Điều lệ này mới điều chỉnh các quan hệ với đất công, ruộng công nhưng chưa đề cập đến đất tư, ruộng tư và rừng. Khi cuộc kháng chiến đã chuyển sang giai đoạn 46 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
phản công, để động viên sức mạnh của giai cấp nông dân, Quốc hội Khoá I kỳ họp thứ 3 đã thông qua Luật Cải cách ruộng đất tạo cơ sở pháp lý để phát động cuộc cách mạng ruộng đất đánh đổ giai cấp địa chủ phong kiến, chia ruộng đất cho dân cày, giải phóng giai cấp nông dân khỏi ách bóc lột của giai cấp địa chủ, tạo nên động lực kỳ diệu đưa cả nước đến chiến thắng lịch sử Điện Biên chấn động địa cầu. Luật cải cách ruông đất còn được tiếp tục thực hiện trong những năm đầu hoà bình lập lại trên miền Bắc nước ta, góp phần cải tạo nông thôn chuẩn bị những bước phát triển mới trên con đường xây dựng chủ nghĩa xã hội và đấu tranh thống nhất nước nhà. Sau khi hoà bình lập lại, để chống lại các hành vi phá hoại rừng, bảo vệ nguồn tài nguyên rừng quý báu của đất nước phục vụ công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và kháng chiến chống Mỹ giành độc lập hoàn toàn cho Tổ quốc, năm 1972 Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh quy định việc bảo vệ rừng. Pháp lệnh quy định: “Rừng và đất rừng thuộc quyền sở hữu của Nhà nước, tức là của toàn dân, không ai được xâm phạm. Chính phủ có trách nhiệm quy hoạch toàn diện và phân phối đất đai cho nông nghiệp, lâm nghiệp và chuyên dùng, có bản đồ phân định ranh giới rừng và đất rừng đến tận xã. Nhà nước bảo đảm quyền lợi cho những tập thể và cá nhân đã có công trồng cây trên đất rừng. Chính phủ quy định các chính sách, chế độ nhằm khuyến khích hợp tác xã và nhân dân những nơi có rừng tích cực tham gia trồng rừng, làm nghề rừng, góp phần phát triển nền kinh tế quốc dân và nâng cao đời sống của nhân dân địa phương”(Điều 1). Đây là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên quy định mối quan hệ mật thiết giữa rừng và đất. Căn cứ Điều 19 và Điều 20 của Hiến pháp 1980, với nhận thức “đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì thay thế được của nông nghiệp, lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng; trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta 47 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
tốn bao công sức và xương máu mới khai thác, bồi bổ, cải tạo và bảo vệ được vốn đất như ngày nay”; năm 1987, Quốc hội ban hành Luật đất đai để “nâng cao tinh thần trách nhiệm của mọi tổ chức và cá nhân trong việc bảo vệ và sử dụng đất đai, bảo vệ môi trường, đưa việc quản lý và sử dụng đất đai vào quy chế chặt chẽ, khai thác tiềm năng của đất đai một cách hợp lý và có hiệu quả, triệt để tiết kiệm đất, góp phần vào công cuộc cải tạo xã hội chủ nghĩa, bảo đảm công bằng xã hội, từng bước đưa nông nghiệp, lâm nghiệp lên sản xuất lớn, phục vụ sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa”. Luật quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân - dưới đây gọi là người sử dụng đất - để sử dụng ổn định, lâu dài. Nhà nước còn giao đất để sử dụng có thời hạn hoặc tạm thời. Người đang sử dụng đất đai hợp pháp được tiếp tục sử dụng theo quy định của Luật này” (Điều 1). Luật đất đai 1987 đã quy định nội dung của công tác quản lý nhà nước về đất đai; việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất; việc giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình để phát triển sản xuất; phân loại đất theo mục đích sử dụng chủ yếu thành 5 loại: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư, đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng. Đối với đất lâm nghiệp, Luật quy định: “Đất lâm nghiệp là đất được xác định chủ yếu dùng vào sản xuất lâm nghiệp như trồng rừng, khai thác rừng, khoanh nuôi, tu bổ, cải tạo rừng, nghiên cứu thí nghiệm về lâm nghiệp; đất rừng cấm, vườn quốc gia; đất trồng rừng để phòng hộ đầu nguồn, bảo vệ đất, cải tạo môi trường” (Điều 25); và “Người sử dụng đất lâm nghiệp có nghĩa vụ: 1) Nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật về quản lý khai thác, bảo vệ rừng và đất lâm nghiệp, không tự tiện phá rừng, đốt rừng, làm huỷ hoại môi trường. 2) Trồng rừng phủ xanh diện tích được giao theo quy hoạch, kế hoạch; thực hiện các biện pháp về thâm canh, bảo vệ đất, chống xói mòn và kết hợp lâm nghiệp, nông nghiệp” (Điều 26). 48 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Luật đất đai 1987 là một bước tiến bộ lớn trong quản lý đất đai, đã xác lập quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai và quy định rõ ràng những nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai. Luật quy định Nhà nước giao đất cho những tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để sản xuất nông lâm nghiệp, thuỷ sản và sử dụng vào các mục đích chuyên dùng khác. Nhà nước cũng có thẩm quyền thu hồi đất đã giao khi cần sử dụng cho nhu cầu của Nhà nước và xã hội, khi người sử dụng đất không còn nhu cầu, tự nguyện trả lại hoặc khi không sử dụng đất đúng mục đích, vi phạm quy định về sử dụng đất Tuy nhiên Luật đất đai 1987 chưa đáp ứng được các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của thời kỳ đổi mới và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, chưa thúc đẩy được sự phát triển lành mạnh của thị trường đất đai và bất động sản. Năm 1993 Quốc hội ban hành Luật đất đai thay thế Luật đất đai năm 1987. Luật đất đai năm 1993 còn được sửa đổi, bổ sung vào năm 1998 và 2001 để tạo nên những động lực kinh tế xã hội mạnh mẽ nhằm đổi mới hệ thống kinh tế của đất nước, tạo tiền đề cho phát triển kinh tế thị trường. Luật đất đai 1993 đã bổ sung cơ chế giao đất có thu tiền và cho thuê đất; quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của những người sử dụng đất khác nhau đối với các loại đất khác nhau và hình thức giao hoặc cho thuê; việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp, các ngành .Nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai vẫn giữ nguyên như Luật đất đai 1987. Tuy đã ban hành cơ chế cho thuê đất, nhưng vẫn còn nhiều rào cản để đất đai tham gia nền kinh tế thị trường. Năm 2003, Quốc hội ban hành Luật đất đai mới thay thế Luật năm 1993. Luật này được xây dựng theo phong cách hiện đại, quy định cụ thể phạm vi điều chỉnh, đối tương áp dụng của Luật. Luật không bố trí Chương nói về quản lý nhà nước đối với đất đai vì cho rằng toàn bộ nội dung luật chính là nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Luật có Chương quyền của Nhà nước đối với đất đai (Chương II) với các quyền năng về lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính và các loại bản đồ về đất đai; quy hoạch, kế hoạch 49 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
sử dụng đất; giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; thu hồi đất; đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thống kê và kiểm kê đất đai; tài chính về đất đai và giá đất; tổ chức cơ quan quản lý đất đai. Những quy định mới mẻ của Luật đất đai năm 2003 đã tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho đất đai trở thành hàng hoá và tham gia nền kinh tế thị trường. Trong cả ba Luật đất đai nói trên, rừng trên đất được coi như một loại tài sản gắn liền với đất mà chưa có những quy phạm pháp luật đối với rừng trong từng loại rừng cụ thể. Sau khi có Luật đất đai 1987, với nhận thức “rừng là tài nguyên quý báu của đất nước, có khả năng tái tạo, là bộ phận quan trọng của môi trường sinh thái, có giá trị to lớn đối với nền kinh tế quốc dân, gắn liền với đời sống của nhân dân và sự sống còn của dân tộc; để tăng cường hiệu lực quản lý Nhà nước về rừng, ngăn chặn tình trạng phá rừng, nâng cao trách nhiệm và khuyến khích các tổ chức, cá nhân bảo vệ, phát triển rừng, phát huy các lợi ích của rừng phục vụ sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc”; năm 1991, Quốc hội ban hành Luật Bảo vệ và phát triển rừng. So với Luật đất đai năm 1987, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 có rất nhiều điểm tương đồng và bổ sung cho nhau như hai anh em một nhà. Nội dung quản lý nhà nước về rừng và đất trồng rừng cũng giống như nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Luật Bảo vệ và phát triển rừng chia đất lâm nghiệp (là một trong 5 loại đất ghi trong Luật đất đai) thành đất có rừng và đất không có rừng được quy hoạch để gây trồng rừng - gọi là đất trồng rừng. Căn cứ mục đích sử dụng chính, rừng được phân thành ba loại: rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và rừng sản xuất. Theo nguồn gốc hình thành, rừng được phân chia thành rừng tự nhiên và rừng trồng. Luật Bảo vệ và phát triển rừng đã tập trung điều chỉnh các mối quan hệ đối với rừng và đất lâm nghiệp liên quan đến rừng, quy định các chính sách cụ thể đối với từng loại rừng, đất trồng rừng. Trong tổng số 54 điều thuộc 9 chương của Luật, thuật ngữ “rừng, đất trồng rừng” được sử dụng tới 58 lần và thuật ngữ “đất trồng rừng” được sử dụng tới 65 50 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
lần. Cơ chế giao rừng, đất trồng rừng trong Luật cũng tương tự như ở Luật đất đai 1987. Trên thực tế khi giao đất lâm nghiệp không có rừng thì mọi thủ tục và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thực hiện theo quy định của Luật đất đai; khi giao đất lâm nghiệp có rừng thì ngoài quyết định giao đất còn có thêm “khế ước giao rừng” hay còn được gọi là “lâm bạ” (theo Luật đất đai năm 1987). Sau này việc giao đất - kể cả đất lâm nghiệp có rừng được ghi nhận trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (gọi là “Sổ đỏ” theo Luật đất đai năm 1993). Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 chưa xác lập cơ chế thuê rừng trong khi đó Luật đất đai năm 1993 cho phép cho thuê đất lâm nghiệp bao gồm cả đất có rừng và đất không có rừng. Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 đã được tổ chức triển khai thực hiện hơn mười hai năm nay. Luật Bảo vệ và phát triển rừng là một trong những luật quan trọng, tạo cơ sở pháp lý cho công tác bảo vệ và phát triển rừng, bảo vệ môi trường, cảnh quan thiên nhiên, bảo tồn thực vật rừng, động vật rừng quý, hiếm; góp phần phòng chống thiên tai. Luật đã tạo những tác động tích cực hướng dẫn và thu hút mọi tầng lớp nhân dân tích cực tham gia xây dựng, phát triển rừng, tạo công ăn việc làm cho đồng bào sống ở vùng rừng, góp phần phát triển kinh tế và ổn định xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng. Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 đã điều chỉnh các mối quan hệ đối với rừng và quan hệ với đất lâm nghiệp liên quan đến rừng. Qua hơn mười năm thực hiện Luật tình trạng tàn phá rừng đã giảm, nhiều vùng đất trống được phủ xanh, nhiều khu rừng được phục hồi, nên diện tích đất có rừng đã tăng lên rõ rệt. Tuy nhiên ở một số địa phương, tình trạng buông lỏng quản lý đối với đất đai và rừng đã xâm phạm nghiêm trọng đến quỹ đất, quỹ rừng của đất nước, gây thất thoát nguồn tài nguyên đất đai và tài nguyên rừng, làm suy thoái môi trường, tiếp tay cho đói nghèo, tình trạng lâm tặc chống lại người thi hành công vụ vẫn còn gia tăng (xem Phần A. Sự cần thiết sửa đổi, bổ sung Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991). 51 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Bước sang thiên niên kỷ mới, tình hình phát triển về kinh tế - xã hội của đất nước có nhiều thay đổi, nhiều quy định trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng (1991) không còn phù hợp, không đáp ứng được yêu cầu đổi mới của đất nước và công tác quản lý, bảo vệ, phát triển rừng. Việc sửa đổi, bổ sung Luật Bảo vệ và phát triển rừng là rất cần thiết nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn, tăng cường quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ rừng, góp phần thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế của đất nước. Việc sửa đổi, bổ sung Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991 phải thể chế hoá các chủ trương, đường lối của Đảng, cụ thể hoá Hiến pháp, bổ sung những quy định mới phù hợp với yêu cầu của thực tiễn, phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập. Những quy định của Luật phải thống nhất với hệ thống pháp luật Việt Nam, đặc biệt phải phù hợp và đồng bộ với các quy định của Luật đất đai. Năm 2003, Quốc hội ban hành Luật đất đai mới có rất nhiều quy phạm pháp luật liên quan đến ba loại đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng và đất rừng sản xuất. Do vậy Luật bảo vệ và phát triển rừng phải nghiên cứu, bổ sung các quy định mới cho phù hợp. Học tập kinh nghiệm của Luật đất đai 2003, trong phần quy định chung (Chương I), Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004 đã quy định cụ thể phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, chủ rừng, phân loại rừng, sở hữu rừng của Nhà nước, nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng, trách nhiệm quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng, nguyên tắc bảo vệ và phát triển rừng, chính sách của Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng, những hành vi bị nghiêm cấm. Luật còn quy định về nguồn tài chính để bảo vệ và phát triển rừng bao gồm ngân sách nhà nước cấp, đóng góp của các chủ rừng và Quỹ bảo vệ và phát triển rừng. Khái niệm “chủ rừng” được sử dụng trong Luật là kế thừa quy định tại Điều 2 Luật Bảo vệ và phát triển rừng 1991: “chủ rừng” là các tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao rừng, đất trồng rừng để bảo vệ, phát triển và sử dụng rừng ổn định, lâu dài theo quy hoạch, kế hoạch của Nhà nước. 52 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
Luật quy định cụ thể 7 loại chủ rừng tại Điều 5, riêng đối cộng đồng dân cư thôn là chủ thể đặc biệt nên quy định riêng trong Mục 3 của Chương II. Toàn bộ Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 là các quy định cụ thể về nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng, nên Chương II được đổi tên là “Quyền của Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng”. Chương này bao gồm các nội dung: quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng; giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng; giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn; đăng ký quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng; giá rừng. Nhà nước có quyền giao, cho thuê, thu hồi rừng và đất để phát triển rừng cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế theo đúng quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng đã được phê duyệt. Rừng tự nhiên, rừng trồng, quyền sử dụng rừng tự nhiên, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng cũng được định giá để phù hợp với cơ chế thị trường. Việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, giao rừng, cho thuê rừng phải bảo đảm công khai, dân chủ, phải đồng bộ và phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất Những quy phạm pháp luật này bảo đảm không xẩy ra xung đột pháp lý trong mối quan hệ đất với rừng trong thực tiễn sản xuất và đời sống xã hội. Việc định giá đất có quan hệ mật thiết với việc định giá rừng. Theo pháp luật về đất đai, pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng thì giá đất, giá rừng được hình thành theo 3 trường hợp: do Nhà nước quy định, do đấu giá hoặc đấu thầu quyền sử dụng đất, quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng trồng và do các bên tự thoả thuận khi thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất, quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng trồng. Phương thức Nhà nước quy định giá đất, giá rừng cũng giống nhau: Chính phủ quy định khung giá, phương pháp tính giá Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố căn cứ tình hình cụ thể của địa phương quy định giá đất, giá rừng cụ thể tại địa phương mình. Nguyên tắc xác định giá đất phải sát với giá chuyển nhượng 53 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004
quyền sử dụng đất trên thực tế thị trường trong điều kiện bình thường; căn cứ vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội, kết cấu hạ tầng, mục đích sử dụng theo quy hoạch Nguyên tắc xác định giá rừng phải phản ảnh được giá trị kinh tế hàng hoá và giá trị về môi trường của rừng. Giữa giá đất và giá rừng không nhất thiết có quan hệ tỷ lệ thuận. Việc giao đất, giao rừng cho cộng đồng dân cư là vấn đề được thảo luận từ rất lâu và ý kiến cũng khác nhau. Nhiều ý kiến tán thành với quy định giao rừng phòng hộ, rừng sản xuất cho cộng đồng dân cư thôn mà trưởng thôn là người đại diện để việc bảo vệ và phát triển một số loại rừng có hiệu quả. Tuy nhiên, khi giao rừng thì cần xem xét kỹ lưỡng về nhu cầu và khả năng của thôn; xác định rõ các quyền và nghĩa vụ của thôn. Trong quá trình thực hiện chủ trương xã hội hoá nghề rừng, một số địa phương đã và đang triển khai việc giao đất, giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn, ấp, bản, làng quản lý, sử dụng ổn định vào mục đích lâm nghiệp. Ngoài ra, cộng đồng dân cư thôn còn nhận khoán bảo vệ, khoanh nuôi tái sinh rừng và trồng rừng mới cho các lâm trường, các ban quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng. Theo số liệu của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, tính đến năm 2001, cộng đồng dân cư thôn đã trực tiếp quản lý (được giao, quản lý theo truyền thống) hoặc tham gia quản lý (nhận khoán bảo vệ rừng) trên 15% tổng diện tích rừng và đất lâm nghiệp trong toàn quốc. Vì vậy Luật 2004 quy định cộng đồng dân cư thôn là một đối tượng được giao rừng. Tuy nhiên cộng đồng dân cư thôn là chủ thể đặc biệt, có thể và chỉ được giao một số khu rừng phù hợp cho những cộng đồng dân cư thôn có cùng phong tục, tập quán, có truyền thống gắn bó cộng đồng với rừng về sản xuất, đời sống, văn hoá, tín ngưỡng và có khả năng quản lý rừng. Những cộng đồng dân cư thôn có đủ những điều kiện như vậy có thể được giao rừng và có các quyền, nghĩa vụ riêng cần được quy định trong Luật; đồng thời cần xác định rõ thẩm quyền giao, thu hồi rừng đối với những cộng đồng này. Những quy định này được thể hiện tại Điều 29 (Giao rừng cho cộng đồng dân cư 54 Những sửa đổi cơ bản của Luật bảo vệ và phát triển rừng – năm 2004