Giáo trình Tài chính công và công sản - Trần Văn Giao (Phần 1)

Nội dung text: Giáo trình Tài chính công và công sản - Trần Văn Giao (Phần 1)

1. 2 2011 GIÁO TRÌNH TÀI CHÍNH CÔNG VÀ CÔNG SẢN PGS.TS TRẦN VĂN GIAO caoagoapa HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH
2. MỤC LỤC Chương 1: TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 1. LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG 1.1.Khái niệm Tài chính công 1.2. Đặc điểm của Tài chính công 1.3. Chức năng của Tài chính công 1.4. Cơ cấu của Tài chính công 1.5. Các nguyên tắc Tài chính công 1. 6. Vai trò của Tài chính công 2. QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 2.1.Khái niệm và đặc điểm Quản lý Tài chính công. 2.2. Nội dung quản lý tài chính công. 2.3. Tổ chức bộ máy quản lý Tài chính công. Chương 2: QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Khái niệm ngân sách Nhà nước 1.2. Phân loại thu, chi Ngân sách Nhà nước 2. QUẢN LÝ CHU TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1. Nguyên tắc quản lý ngân sách Nhà nước 2.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 2.3. Quản lý chu trình ngân sách nhà nước 3. QUẢN LÝ THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2
3. 3. 1. Quản lý thu thuế 3.2. Quản lý thu phí và lệ phí thuộc ngân sách Nhà nước 4. QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 4.1. Quản lý chi đầu tư phát triển của ngân sách Nhà nước 4.2. Quản lý chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước 5. QUẢN LÝ CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 5.1. Lý luận cơ bản về cân đối ngân sách Nhà nước 5.2.Tổ chức cân đối ngân sách Nhà nước Chương 3: QUẢN LÝ TÍN DỤNG NHÀ NƯỚC 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ TÍN DỤNG NHÀ NƯỚC 1.1. Tính tất yếu khách quan và bản chất của tín dụng Nhà nước 1.2. Vai trò của tín dụng Nhà nước 2. QUẢN LÝ CÁC HOẠT ĐỘNG TÍN DỤNG NHÀ NƯỚC 2.1. Quản lý các hoạt động huy động vốn tín dụng nhà nước 2.2. Quản lý hoạt động sử dụng vốn tín dụng Nhà nước Chương 4: QUẢN LÝ CÁC QUỸ TÀI CHÍNH CÔNG NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ CÁC QUỸ TÀI CHÍNH CÔNG NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Đặc điểm các quỹ Tài chính công ngoài ngân sách Nhà nước 1.2. Phân loại các quỹ Tài chính công ngoài ngân sách Nhà nước 1.3. Một số nội dung chủ yếu nhằm quản lý hiệu quả quỹ Tài chính công ngoài ngân sách Nhà nước 3
4. 2. QUẢN LÝ MỘT SỐ QUỸ TÀI CHÍNH CÔNG NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHỦ YẾU 2.1. Quỹ dự trữ quốc gia 2.2. Quản lý tài chính quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam 2.3. Quản lý quỹ Bảo hiểm xã hội Chương 5: QUẢN LÝ CÔNG SẢN 1. TỔNG QUAN VỀ TÀI SẢN CÔNG. 1.1. Tài sản và quan hệ tài sản. 1. 2. Khái niệm về Tài sản công. 1.3. Vai trò của Tài sản công. 2. KHÁI QUÁT VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG. 2.1. Sự cần thiết về nguyên lý quản lý tài sản công 3. NỘI DUNG VÀ PHẠM VI QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG. 3.1. Nội dung quản lý Tài sản công. 3.2. Phạm vi quản lý Tài sản công. 4
5. Chương 1: TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG 1. LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG. 1.1.Khái niệm Tài chính công. Tài chính công là một khái niệm hiện đại bắt đầu được sử dụng trong đời sống kinh tế của một quốc gia từ những năm đầu thế kỷ 20. Sự thay đổi có tính bước ngoặt về định nghĩa Tài chính công diễn ra vào những năm 30 của thế kỷ 20 gắn liền với mối quan hệ về thiếu hụt ngân sách Nhà nước và trong các mối liên quan với các bộ phận cấu thành Tài chính công. Sự phát triển lý luận kinh tế học ở các nước phát triển và thực hiện các mục tiêu của chính sách kinh tế dẫn đến phải đánh giá lại một số nguyên tắc được áp dụng trong lĩnh vực Tài chính công như: sự phối hợp các công cụ của chính sách tiền tệ và chính sách tài khoá, các vấn đề về thâm hụt hoặc bội thu ngân sách Nhà nước, làm sao ổn định kinh tế vĩ mô thông qua hoạt động của Tài chính công, vận dụng ngân sách chu kỳ và ngân sách cơ cấu như thế nào Ở Việt Nam, Khái niệm Tài chính công xuất hiện trong thời kỳ đổi mới kinh tế từ năm 1989 cho đến nay và gắn liền với quá trình đổi mới quản lý Tài chính vĩ mô, đổi mới hoạt động của khu vực công. Để xác định khái niệm Tài chính công cần phải điểm qua các quan điểm của các nhà kinh tế về Tài chính công và các khái niệm có liên quan. Các nhà kinh tế bằng các quan điểm tiếp cận với những phương pháp khác nhau và ngay từ đầu để tiếp cận với khái niệm Tài chính công, các nhà kinh tế đã đề cập đến hai lĩnh vực đan xen nhau là Tài chính công và khu vực công. Định nghĩa về Tài chính công có thể được tìm thấy trong tác phẩm của A.Smith, trong đó về nguyên tắc A.Smith xuất phát từ hệ thống kinh tế gia đình và nguyên tắc này được rút ra vận dụng cho Tài chính công, mà trước hết là cho ngân sách Nhà nước (hàng năm Ngân sách Nhà nước phải cân đối và tuân thủ một số nguyên tắc cơ bản). Tài chính công là một khái niệm hiện đại xác định các quan hệ kinh tế và tài chính phát sinh trong hệ thống kinh tế giữa các chủ thể công quyền (Cơ quan, đơn vị) và các chủ thể khác (doanh nghiệp, hộ gia đình, công dân, các tổ chức phi lợi nhuận ) - (Bojka Harmeníkova a Kveta Kubatová: Verejné finance - Eurolex Bohemia 2000). Khái niệm Tài chính công với nghĩa rộng được sử dụng một cách đối lập với khái niệm Tài chính “tư”. Tài chính công phản ảnh các hoạt động của Tài chính Nhà nước được thể hiện bằng các quan hệ tiền tệ nảy sinh 5
6. trong mối quan hệ với sự hình thành và phân phối các quỹ tiền tệ (Ján Petrenka - Oto Sobek a kolektiv: Financie a mena - Vydavatelstvo Alfa Bratislava 1993 trang 39) Theo các nhà kinh tế Pháp thì Tài chính công có thể hiểu theo cách đơn giản là: "nghiên cứu của Tài chính công chính là quản lý Tài chính của các tổ chức công" (Francoi Adam - Olivier Ferand - Rémy Rioux: Finances publiques - Preses de sciences PO et Dalloz 2003 - trang 2). Về mặt luật pháp thì Nhà nước. các pháp nhân công quyền, các đơn vị hành chính trung ương và địa phương, các đơn vị hành chính bảo đảm xã hội và các đơn vị công quyền là chủ thể của Tài chính công. Trong thời đại ngày nay trong khuôn khổ hợp tác kinh tế quốc tế có thể xem xét khái niệm Tài chính công từ một số giác độ sau: - Xét theo quan hệ giữa quốc gia và quốc tế: Đứng trên giác độ quốc gia: Tài chính công bao gồm các bộ phận cấu thành như: ngân sách Nhà nước tín dụng Nhà nước, các quỹ quốc gia còn đứng trên giác độ quốc tế, thuộc vào khái niệm tài chính công người ta còn có thể kể tới ngân sách Nhà nước của các nước trong khối liên minh trên thế giới như Liên minh châu Âu - Xét theo tính chủ thể trong quan hệ tài chính công: xét trên giác độ chủ thể của Tài chính, có thể thấy khái niệm Tài chính công được đặc trưng: Các chủ thể của Tài chính công và giữa các pháp nhân là chủ thể của Tài chính công phải bảo đảm theo chuẩn mực của kế toán quốc gia . - Xét theo tính pháp lý trong quan hệ tài chính công: Xét từ giác độ luật pháp, Tài chính công hoạt động dựa trên các luật mà Nhà nước quy định và chịu sự chi phối của các luật công pháp và tư pháp nằm trong các lĩnh vực có liên quan đến Tài chính công. Do đó việc tuân thủ luật pháp và các hoạt động của Tài chính công diễn ra trong khuôn khổ hành lang pháp lý mà luật pháp đã quy định là yêu cầu cần thiết. - Xét theo tính chất kinh tế: Tài chính công tác động tới các hoạt động không chỉ của kinh tế vĩ mô mà cả kinh tế vi mô thông qua thuế và các khoản chi tiêu công nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế . - Xét theo tính chất về Tài chính và kế toán: Tài chính công phải thực hiện việc quản lý, giám sát các khoản thu, chi của Nhà nước; phải thực hiện các chương 6
7. trình, các mục tiêu cụ thể; kế hoạch hoá thu, chi và phải có hệ thống tài khoản đáp ứng cho yêu cầu quản lý. Tài chính công là công cụ quan ntrọng cung cấp thông tin cho các chủ thể lập pháp và quản lý. - Xét theo tính chất về hành chính và tổ chức: Tài chính công duy trì sự hoạt động của các cơ quan quản lý Nhà nước và các đơn vị cung ứng dịch vụ công cộng (Ở Việt Nam hiện nay là các đơn vị sự nghiệp công lập) - Xét theo biểu hiện bên ngoài của tài chính công: là các hoạt động thu, chi của Nhà nước, của các chủ thể công quyền thể hiện dưới hình thức tiền tệ và gắn với các quỹ tiền tệ. Trong nền kinh tế quốc dân tồn tại các loại quỹ tiền tệ khác nhau, các quỹ này được hình thành và sử dụng nhằm đáp ứng yêu cầu hoạt động của các chủ thể trong các lĩnh vực kinh tế xã hội. Các quỹ tiền tệ của Nhà nước, của các chủ thể công quyền. Giữa các quỹ tiền tệ này luôn nảy sinh các mối quan hệ hữu cơ khi Nhà nước và các pháp nhân công quyền tham gia vào quá trình phân phối các nguồn lực Tài chính công. Trên cơ sở phân tích và xem xét các quan điểm khác nhau về Tài chính công, có thể rút ra khái niệm về Tài chính công như sau: Tài chính công là các hoạt động thu chi bằng tiền của Nhà nước; phản ánh hệ thống quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm phục vụ việc thực hiện các chức năng vốn có không nhằm mục tiêu thu lợi nhuận của Nhà nước đối với xã . Từ khái niệm trên cho thấy rằng: - Tài chính công gắn liền với các hoạt động thu chi bằng tiền của Nhà nước - Chủ thể thực hiện phân phối nguồn lực Tài chính quốc gia. - Tài chính công phản ánh hệ thống quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị. - Tài chính công phản quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước (Quỹ ngân sách Nhà nước và các quỹ Tài chính ngoài ngân sách Nhà nước nhưng thuộc sở hữu Nhà nước). - Tài chính công cung cấp hàng hoá công, dịch vụ công phục vụ cho lợi ích cộng đồng và xã hội không vì mục đích lợi nhuận. 7
8. - Tài chính công là công cụ quan trọng cung cấp thông tin cho các chủ thể lập pháp và quản lý 1.2. Đặc điểm của Tài chính công. Tài chính công thực sự trở thành công cụ của Nhà nước để phục vụ và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Hoạt động của Tài chính công rất đa dạng, liên quan đến mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội và tác động đến mọi chủ thể trong xã hội. Chính nét đặc thù đó là nhân tố có ảnh hưởng quyết định tới các đặc điểm của Tài chính công. Có thể khái quát đặc điểm của Tài chính công trên các khía cạnh sau đây: Đặc điểm về tính chủ thể của Tài chính công: Tài chính công thuộc sở hữu Nhà nước, do đó, Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ công. Việc sử dụng các quỹ công, đặc biệt là ngân sách Nhà nước, luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy Nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận. Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từng thời kỳ phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước - Quốc hội, do đó, Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các thu, chi ngân sách Nhà nước tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch định nhằm đảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ đó. Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của Tài chính công: Xét về nội dung vật chất, Tài chính công bao gồm các quỹ công. Đó là một lượng nhất định các nguồn tài chính của toàn xã hội đã được tập trung vào các quỹ công hình thành thu nhập của Tài chính công, trong đó ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất. Việc hình thành thu nhập của Tài chính công có các đặc điểm chủ yếu là: Thứ nhất, Thu nhập của Tài chính công có thể được lấy từ nhiều nguồn khác nhau, cả trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau, cả sản xuất, lưu thông và phân phối, nhưng nét đặc trưng là luôn gắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước. Thứ hai, Thu nhập của Tài chính công có thể được lấy về bằng nhiều hình thức và phương pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và không ngang giá nhưng, nét đặc trưng là luôn gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước, thể hiện tính cưỡng chế bằng hệ thống luật lệ do Nhà nước quy định và mang tính không hoàn trả là chủ yếu. 8
9. Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu Tài chính công: Chi tiêu Tài chính công (gọi tắt là chi tiêu công) là việc phân phối và sử dụng các quỹ công. Các quỹ công bao gồm quỹ ngân sách Nhà nước và các quỹ Tài chính Nhà nước ngoài ngân sách Nhà nước. Chi tiêu công không phải là những chi tiêu gắn liền trực tiếp với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà là những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, tức là gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội - tầm vĩ mô. Mặc dù hiệu quả của các khoản chi tiêu của Tài chính công trên những khía cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượng như vay nợ, một số vấn đề xã hội nhưng xét về tổng thể, hiệu quả đó thường được xem xét trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa là, hiệu quả của việc sử dụng các quỹ công phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đặt ra mà các khoản chi tiêu công phải đảm nhận. Thông thường việc đánh giá hiệu quả chi tiêu công dựa vào hai tiêu thức cơ bản: kết quả đạt được và chi phí bỏ ra. Kết quả ở đây được hiểu bao gồm: kết quả kinh tế và kết quả xã hội, kết quả trực tiếp và kết quả gián tiếp. Đặc điểm về phạm vi hoạt động của Tài chính công: Gắn liền với bộ máy Nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với toàn bộ nền kinh tế, phạm vi ảnh hưởng của Tài chính công rất rộng rãi. Tài chính công có thể tác động tới các hoạt động khác nhau nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội Thông qua quá trình phân phố các nguồn tài chính, Tài chính công có khả năng động viên, tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia vào các quỹ công từ mọi lĩnh vực hoạt động từ mọi chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời, bằng việc sử dụng các quỹ công, Tài chính công có khả năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, đạt tới những mục tiêu đã định. 1.3. Chức năng của Tài chính công Tài chính vốn có hai chức năng là phân phối và giám đốc. Là một bộ phận của tài chính nói chung. Tài chúng công cũng có những chức năng khách quan như vậy. Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó là luôn gắn liền với Nhà nước và phát huy vai trò của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế, Tài chính công lại biểu lộ khả năng khách quan phát huy tác dụng xã hội của nó trên các khía cạnh cụ thể phù hợp với tính đặc thù đó. Đó là ba chức năng: Phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu nhập, điều chỉnh và kiểm soát. 9
10. 1. Chức năng phân bổ nguồn lực: Chức năng phân bổ nguồn lực của Tài chính công là khả năng khách quan của Tài chính công mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi phối của các chủ thể công được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tín hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của Tài chính công vào đời sống thực tiễn, con người tổ chức quá trình động viên các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của các chủ thể công để tạo lập các quỹ công và tổ chức quá trình phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ đó cho các mục đích đã định. Trong đó: - Các chủ thể công là chủ thể phân bổ với tư cách là người có quyền lực chính trị, hoặc là người có quyền sở hữu, hoặc là người có quyền sử dụng các nguồn tài chính và các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của các chủ thể công chính là đối tượng phân bổ; - Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực qua Tài chính công là các quỹ công được tạo lập, được phân phối và được sử dụng. Đến lượt nó, việc tạo lập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý cac quỹ tiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối ưu các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của các chủ thể công lại có tác động mạnh mẽ tới việc sử dụng có hiệ quả các nguồn lực tài chính; thúc đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội bằng việc tính toán, sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trong phân bổ các nguồn tài chính. Một sự phân bổ như thế sẽ là nhân tố có ảnh hưởng quan trọng tới sự phát triển vững chắc và ổn định của nền kinh tế. - Chức năng phân bổ nguồn lực của Tài chính công là chức năng được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh kinh tế của sự phân phối. Phân bổ nguồn lực tài chính qua Tài chính công mà Nhà nước là chủ thể phải nhằm đạt tới các mục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định và phát triển. Để đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài chính của Tài chính công phải chú ý xử lý mối quan hệ giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân. Những tỷ lệ hợp lý trong phân bổ nguồn lực tài chính sẽ đảm bảo nâng cao tính hiệu quả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu công, từ đó, có tác dụng vừa thúc đẩy tập trung vốn vào các quỹ 10
11. công, vừa thúc đẩy tích tự vốn ở các đưon vị cơ sở; vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm trong khu vực công, vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm và đầu tư trong khu vự tư. Những điều đó sẽ là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới sự phát triển và ổn định kinh tế. 2. Chức năng tái phân phối thu nhập Chức năng tái phân phối thu nhập của Tài chính công là khả năng khách quan của Tài chính công mà nhờ vào đó Tài chính công được sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội trong phân phối và hưởng thụ kết quả của sản xuất xã hội. Trong chức năng này, chủ thể phân phối là các chủ thể công, đại diện là Nhà nước chủ yếu trên tư cách là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn tài chính đã thuộc sở hữu công cộng hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội mà Nhà nước tham gia điều tiết. Công bằng trong phân phối biểu hiên trên hai khía cạnh là công bằng về mặt kinh tế và công bằng về mặt xã hội. Như đã biết, công bằng về kinh tế là yêu cầu nội tại của nền kinh tế thị trường. Do giá cả thị trường quyết định mà việc đưa các yếu tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu nhập) là tương xứng với nhau, nó được thực hiện theo sự trao đổi ngang giá trong môi trường cạnh tranh bình đẳng. Tuy nhiên, trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, do những yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế hoặc các cá nhân không giống nhau, do sự không giống nhau về sức khoẻ, độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh gia đình mà thu nhập của các chủ thể kinh tế hoặc của các cá nhân có sự chênh lệch. Sự chênh lệch thu nhập này vượt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn đến vấn đề không công bằng xã hội. Như vậy, công bằng xã hội là yêu cầu của xã hội trong việc duy trì sự chênh lệch về thu nhập trong mức độ và phạm vi hợp lý thích ứng với từng giai đoạn mà xã hội có thể chấp nhận được. Tài chính công, đặc biệt là ngân sách Nhà nước, được sử dụng làm công cụ để điều chỉnh lại thu nhập mà các chủ thể trong xã hội đang nắm giữ nhằm đảm bảo sự công bẵng xã hội. Sự điều chỉnh này được thực hiện theo hai hướng là điều tiết bớt các thu nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp. Đối với những thu nhập do thị trường hình thành như tiền lương của người lao động, lợi nhuận doanh nghiệp, thu nhập về cho thuê, thu nhập về tài sản, thu nhập về lợi 11
12. tức cổ phần thì chức năng của Tài chính công là thông qua việc phân phối lại để điều tiết. Những nhu cầu như y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi xã hội, bảo đảm xã hội thì Tài chính công thực hiện sự phân phối tập trung, hỗ trợ thu nhập từ nguồn tài chính đã được tập trung trong các quỹ công (cùng với việc thực hiện xã hội hoá và đa dạng hoá các nguồn tài chính cho các hoạt động này. Trong việc điều tiết thu nhập, thu thuế là biện pháp chủ yếu. Thông qua các thứ thuế gián thu để điều tiết tương đối giá cả của các loại hàng hoá, từ đó điều tiết sự phân phối các yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế. Thông qua thuế thu nhập doanh nghiệp để điều tiết lợi nhuận của doanh nghiệp, Thông qua thuế thu nhập cá nhân để điều tiết thu nhập lao động và thu nhập phi lao động của cá nhân (thu nhập về tài sản, tiền cho thuê, lợi tức ). Thông qua công cụ thuế, các thu nhập cao được điều tiết bớt một phần và được tập trung vào Ngân sách Nhà nước. Khác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng tái phân phối thu nhập của Tài chính công được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh xã hội của sự phân phối. Tuy nhiên, vấn đề được đặt ra ở đây là cần nhận thức và xử lý hợp lý mối quan hệ giữa mục tiêu công bằng và mục tiêu hiệu quả của kinh tế vĩ mô. Trong nhiều trường hợp, để đạt tới mục tiêu công bằng, sự phân phối lại làm làm tổn hại tới mục tiêu hiệu quả. Do đó, một sự tính toán cân nhắc trong chính sách phân phối và tái phân phối thu nhập để có thể đạt tới mục tiêu công bằng trên cơ sở đảm bảo tính hiệu quả kinh tế của sự phân phối và ít ảnh hưởng nhất tới mục tiêu hiệu quả là điều có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm sử dụng Tài chính công làm công cụ thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô. 3. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của Tài chính công là khả năng khách quan của Tài chính công để có thể thực hiện việc điều chỉnh lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế quốc dân. Đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của Tài chính công trước hết là quá trình phân bổ các nguồn lực thuộc quyền chi phối của các chủ thể công. Nói khác đi, đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ công. Tuy nhiên cần nhận rõ rằng, việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ công lại luôn có mối liên hệ hữu cơ với việc tạo lập, 12
13. phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của mọi chủ thể kinh tế - xã hội khác và được tiến hành trên cơ sở các chính sách, chế độ do Nhà nước quy định. Do đó, đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của Tài chính công không chỉ là bản thân quá trình phân phối của Tài chính công mà còn là các quá trình phân phối các nguồn tài chính ở mọi chủ thể kinh tế xã hội theo các yêu cầu đặt ra của các chính sách thu, chi tài chính. Với đối tượng điều chỉnh và kiểm soát như vậy, có thể nhận thấy rằng, phạm vi điều chỉnh và kiểm soát của Tài chính công là rất rộng rãi, nó bao trùm mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội trong suốt quá trình diễn ra các hoạt động phân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ. Điều chỉnh và kiểm soát có cùng đối tượng quản lý và tác động, đó là quá trình phân bổ các nguồn lực tài chính, quá trrình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ, nhưng giữa chúng vẫn có những sự khác nhau về nội dung và cách thức quản lý và tác động. Nội dung của kiểm soát - kiểm tra quá trình vận động của các nguồn tài chính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính; Kiểm tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết kiệm, tính hiệu quả của việc sử dụng chúng. Còn nội dung của điều chỉnh quá trình vận động của các nguồn tài chính là: điều chỉnh về mặt tổng lượng của nguồn tài chính nhằm đạt tới cân đối về mặt tổng lượng cung cấp vốn và tổng lượng nhu cầu vốn; điều tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ lệ giữa các mặt trong phân bổ các nguồn tài chính như: quan hệ tỷ lệ giữa tích luỹ với tiêu dùng, giữa tiêu dùng xã hội với tiêu dùng cá nhân, giữa trung ương với địa phương, giữa các ngành Kết quả của điều chỉnh và kiểm soát của Tài chính công được thể hiện trên các khía cạnh: Thứ nhất, đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ công được đúng đắn, hợp lý, đạt kết quả tối đa nhất theo các mục tiêu, yêu cầu đã định. Thứ hai, góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các nguồn tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể kinh tế - xã hội khác, đảm bảo cho các hoạt động thu, chi bằng tiền ở đó được thực hiện theo đúng các quy định của chính sách, chế độ Nhà nước. Các chức năng của Tài chính công là sự thể hiện bản chất của tài chính công. Vận dụng các chức năng này vào hoạt động thực tiễn, Tài chính công được tổ chức thành một hệ thống bao gồm nhiều bộ phận khác nhau để thực 13
14. hiện những chức năng, nhiệm vụ đặc thù, cụ thể hoá các chức năng chung của Tài chính công. 1.4. Cơ cấu của Tài chính công. Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ thuộc Tài chính công có tính đặc thù là việc tạo lập và sử dụng chúng luôn gắn liền với quyền lực về kinh tế và chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, còn các chức năng của Nhà nước lại được thực hiện thông qua các bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước theo một cơ cấu tổ chức thích hợp với từng thời kỳ lịch sử của sự phát triển xã hội. Từ đó có thể cho rằng, xét về mặt cơ cấu, Tài chính công được xem là một hệ thống bao gồm nhiều bộ phận hợp thành. Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm về hệ thống tài chính công như: Hệ thống Tài chính công là tổng thể các hoạt động tài chính gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ công và cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước nhằm phục vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận. Với việc xác định các tiêu chí đặc trưng của Tài chính công, có thể loại trừ khỏi Tài chính công các mắt khâu của hệ thống tài chính không đáp ứng đầy đủ các tiêu chí kể trên. Đó là các mắt khâu: - Tài chính các loại hình doanh nghiệp tư nhân (gồm cả doanh nghiệp sản xuất, doanh nghiệp dịch vụ tài chính và doanh nghiệp dịch vụ phi tài chính) và tài chính hộ gia đình. - Tài chính các tổ chức chính trị - xã hội, nghề nghiệp. - Tài chính các doanh nghiệp Nhà nước (gồm cả doanh nghiệp sản xuất, doanh nghiệp dịch vụ phi tài chính và doanh nghiệp dịch vụ tài chính). Các doanh nghiệp này mặc dù có nguồn tài chính thuộc sở hữu Nhà nước nhưng các hoạt động ở đây chủ yếu vì mục tiêu lợi nhuận, không phải vì lợi ích công cộng, lợi ích toàn xã hội 14
15. nên không được xếp vào Tài chính công. Ba bộ phận trên đây được gọi chung là tài chính tư. Tài chính công gồm các bộ phận cấu thành là: - Ngân sách Nhà nước; - Tín dụng Nhà nước - Các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước - Tài chính các cơ quan Nhà nước - Tài chính các đơn vị sự nghiệp Nhà nước; Tuỳ theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thức khác nhau có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống Tài chính công. 1.4.1. Căn cứ theo chủ thể quản lý Theo tiêu chí này, Tài chính công bao gồm: - Tài chính chung của Nhà nước Chủ thể quản lý tài chính là Nhà nước. Tài chính chung của Nhà nước gồm các bộ phận cấu thành như: Ngân sách Nhà nước, tín dụng Nhà nước, dự trữ Nhà nước. Các bộ phận của tài chính chung hoạt động gắn liền với chủ thể là Nhà nước, gắn liền với sự hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, Ngân sách Nhà nước là khâu giữ vị trí quan trọng nhất trong hoạt động của Tài chính công. Về mặt luật pháp, Ngân sách Nhà nước có tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và khi được Quốc hội thông qua, Ngân sách Nhà nước được coi là văn bản pháp quy có hiệu lực thi hành. Về mặt kế hoạch, Ngân sách Nhà nước là kế hoạch Tài chính quan trọng và cơ bản của Chính phủ. Về mặt công cụ, Ngân sách Nhà nước là công cụ Tài chính của Nhà nước tác động mạnh mẽ đễn kinh tế vĩ mô. Ngân sách Nhà nước được cấu trúc thành hai phần: thu ngân sách Nhà nước và chi ngân sách Nhà nước. Các khoản thu chủ yếu của Ngân sách Nhà nước là thuế. Khoản thu này mang tính cưỡng chế và tạo ra nguồn lực tài chính với quy mô lớn cho Nhà nước. Các khoản chi chủ yếu của Ngân sách Nhà nước hướng vào chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Ngân sách Nhà nước phải duy trì sự cân đối nhằm đạt hiệu quả cao trong hoạt động của Tài chính công và sự phát triển bền 15
16. vững của nền kinh tế quốc dân. Tín dụng Nhà nước là một hình thức tín dụng được Nhà nước sử dụng để huy động vốn cho Ngân sách Nhà nước nhằm giải quyết yêu cầu cân đối ngân sách Nhà nước và yêu cầu đầu tư phát triển. Tín dụng Nhà nước do chủ thể là Nhà nước thực hiện trên hai phương diện: một mặt, vừa huy động, thu hút các nguồn lực tài chính ở trong và ngoài nước thông qua việc Nhà nước phát hành các giấy tờ có giá của Nhà nước và vay nợ; mặt khác, Nhà nước sử dụng nguồn lực tài chính đã huy động được để cho vay và đầu tư phát triển kinh tế theo chính sách, theo các chương trình, dự án đã được hoạch định. Các quan hệ tín dụng nhà nước thực hiện theo nguyên tắc hoàn trả, có thời hạn và có lãi; mang tính chất tự nguyện và bắt buộc, trong đó tính chất tự nguyện là chủ yếu. Dự trữ Nhà nước được hình thành từ nguồn lực Tài chính của Ngân sách Nhà nước. Dự trữ Nhà nước thể hiện một lượng tiền tệ nằm trong dự trữ để sử dụng trong trường hợp nền kinh tế và thị trường có những biến động, rủi ro gây ảnh hưởng đến sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế hoặc để dự phòng cho các khoản chi bất thường có thể phát sinh trong năm tài khoá mà Nhà nước chưa dự kiến trước được. - Tài chính của các đơn vị hành chính Nhà nước Chủ thể quản lý tài chính là các đơn vị hành chính Nhà nước. Căn cứ theo pháp luật quy định, hệ thống hành chính ở Việt Nam bao gồm: hệ thống các cơ quan lập pháp, hệ thống các cơ quan hành pháp và hệ thống các cơ quan tư pháp, hoạt động từ cấp trung ương xuống cấp địa phương và cấp cơ sở. Đây là các đơn vị dự toán mà nhu cầu chi tiêu được đảm bảo bởi Ngân sách Nhà nước. Trên cơ sở dự toán của các đơn vị hành chính Nhà nước được các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, Ngân sách Nhà nước thực hiện chuyển kinh phí theo dự toán được duyệt cho các đơn vị này nhằm duy trì sự hoạt động và phát triển của bộ máy hành chính Nhà nước. - Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước Chủ thể quản lý Tài chính là các đơn vị sự nghiệp Nhà nước. Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước hoạt động đa dạng trong nhiều lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội và cung cấp các dịch vụ công cho khu vực công và khu vực tư. Trong điều kiện kinh tế thị 16
17. trường, yêu cầu về chất lượng dịch vụ công và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là những vấn đề mang tính tất yếu khách quan. Do vậy, bên cạnh các khoản chi của Ngân sách Nhà nước đối với các đơn vị sự nghiệp Nhà nước, các đơn vị này còn có nguồn thu nhập từ việc cung cấp các dịch vụ công cho xã hội. Thu từ dịch vụ công của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước góp phần làm giảm bớt các khoản chi sự nghiệp của Ngân sách Nhà nước. Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước bao gồm: Các đơn vị sự nghiệp hoặc được Nhà nước cấp kinh phí 100%, hoặc ngân sách Nhà nước cấp một phần kinh phí hoặc tự chủ hoàn toàn về Tài chính. 1.4.2. Căn cứ theo nội dung quản lý: Theo nội dung quản lý có thể chia Tài chính công thành các bộ phận: - Ngân sách Nhà nước; - Tín dụng Nhà nước; - Các Quỹ Tài chính Nhà nước ngoài ngân sách nhà nước. - Ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong Tài chính công. Thu của ngân sách Nhà nước được lấy từ mọi lĩnh vực Kinh tế - xã hội khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa trê tính cưỡng chế là chủ yếu. Chi tiêu của ngân sách Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động của bộ máy Nhà nước và phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. Ngân sách Nhà nước là một hệ thống bao gồm các cấp ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền nhà nước các cấp. Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng ngân sách Nhà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Tín dụng Nhà nước Tín dụng Nhà nước bao gồm cả hoạt động đi vay và hoạt động cho vay của Nhà nước. Tín dụng Nhà nước thường được sử dụng để hỗ trợ Ngân sách Nhà nước trong các trường hợp cần thiết. Thông qua hình thức Tín dụng Nhà nước, Nhà nước động viên các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội nhằm đáp ứng nhu cầu tạm thời của các cấp chính quyền nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, chủ 17
18. yếu là thông qua việc cấp vốn thực hiện các chương trình cho vay dài hạn. Tín dụng Nhà nước được thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ như: Tín phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu công trình (ở Việt Nam hiện có hình thức trái phiếu đô thị), công trái quốc gia (ở Việt Nam là công trái xây dựng Tổ quốc) trên thị trường tài chính. Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ qua hình thức tín dụng Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả. - Các Quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước (gọi tắt là các quỹ ngoài ngân sách) Các Quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển - xã hội và để hỗ trợ thêm cho ngân sách Nhà nước trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính. Sự hình thành và phát triển các quỹ tài chính Nhà nước ngoài ngân sách Nhà nước là một sự cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Đó là: Thứ nhất, Để huy động thêm các nguồn lực tài chính hỗ trợ ngân sách Nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Thứ hai, Để tạo thêm công cụ phân phối lại tổng sản phẩm quốc dân nhằm thực hiện các mục tiêu xã hội trong phát triển. Thứ ba, Trợ giúp Nhà nước trong việc khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường và chuyển dần nền kinh tế - xã hội sang hoạt động theo cơ chế thị trường. ở các quốc gia khác nhau và ngay ở trong một quốc gia, trong các thời kỳ phát triển khác nhau, việc tổ chức bao nhiêu quỹ Tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước là không giống nhau. Điều đó phụ thuộc vào mức độ phát triển kinh tế - xã hội, trình độ quản lý Tài chính công của các quốc gia trong các thời kỳ lịch sử nhất định. Việc tổ chức các quỹ tiền tệ thuộc Tài chính công theo cơ chế nhiều quỹ thành quỹ Ngân sách Nhà nước và các quỹ ngoài ngân sách là phù hợp với việc thực hiện phân cấp, phân công quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước. Điều đó đảm bảo phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo của các địa phương, các ngành, các đơn vị trong quản lý kinh tế - xã hội và là điều kiện thực hiện chuyên môn hoá 18
19. trong quản lý Tài chính công đảm bảo cho việc quản lý đó được chặt chẽ hơn, có hiệu quả hơn. 1.5. Các nguyên tắc Tài chính công. Nguyên tắc không hoàn lại: Nguyên tắc không hoàn lại là một trong các nguyên tắc cơ bản và quan trọng của Tài chính công. Các quan hệ Tài chính, các nghiệp vụ Tài chính phát sinh và tồn tại trong lĩnh vực Tài chính công luôn luôn phản ánh tính chất không hoàn lại. Các pháp nhân và thể nhân khi thực hiện nghĩa vụ Tài chính theo luật định đối với Nhà nước thể hiện bằng việc nộp các khoản tiền vào các quỹ tiền tệ của Nhà nước mà chủ yếu là quỹ ngân sách Nhà nước thì Nhà nước có nguồn thu nhập Tài chính và không thực hiện hoàn lại cho người nộp. Đối với các khoản chi tiêu công, khi Nhà nước cấp phát cho các chủ thể công quyền sử dụng theo dự toán được duyệt thì các chủ thể này cũng không phải hoàn trả lại cho Nhà nước. Nguyên tắc không hoàn lại đảm bảo cho Nhà nước tập trung nguồn lực Tài chính công với số lượng và cơ cấu hợp lý và các quỹ tiền tệ của Nhà nước và điều này đảm bảo cho Nhà nước thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định. Nguyên tắc không tương ứng: Trên cơ sở huy động, tập trung một bộ phận nguồn lực Tài chính quốc gia vào các quỹ tiền tệ thuộc sở hữu Nhà nước, Nhà nước tiến hành phân bổ và sử dụng các nguồn lực này cho các mục đích xác định. Trong cơ chế kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện các chức năng kinh tế và xã hội. Do vậy, căn cứ theo chính sách và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước, thông qua các chỉ tiêu công như: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trợ cấp, hỗ trợ, chi bảo hiểm xã hội Nhà nước cung cấp nguồn lực Tài chính, cung cấp hàng hoá và dịchvụ công cho các chủ thể ở khu vực công và khu vực tư. Nhà nước đảm bảo nguồn lực Tài chính và hàng hoá, dịch vụ công cho các chủ thể đó không vì mục đích lợi nhuận và không tương 20 ứng với nghĩa vụ Tài chính của họ đối với Nhà nước. Vận dụng nguyên tắc này trong thực tiễn được thể hiện bằng việc Nhà nước sử dụng các nguồn Tài chính công đã tập trung được để chi phát triển kinh tế, chi sự nghiệp văn hoá xã hội, chi bảo hiểm xã hội theo các điều kiện luật định, các khoản chi trợ cấp và những người được hưởng lợi từ khoản chi tiêu công là các chủ thể kinh tế và các 19
20. tầng lớp dân cư. Nguyên tắc này được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn đến khía cạnh xã hội của sự phân phối, đặc biệt trong điều kiệu kinh tế thị trường đang diễn ra sự phân hoá mạnh về thu nhập và phân hoá giàu nghèo giữa các tầng lớp dân cư. Nguyên tắc bắt buộc: Nguyên tắc bắt buộc xuất phát từ việc sử dụng quyền lực chính trị của Nhà nước. Các Nhà nước ở bất kỳ chế độ xã hội nào muốn tồn tại và hoạt động đều phải dùng quyền lực chính trị để ban hành các sắc luật, trong đó có luật Tài chính nhằm tập trung các nguồn thu nhập về các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Các khoản thu mang tính bắt buộc và rất đa dạng như thu thuế, vay nợ Nhà nước bảo hiểm xã hội bắt buộc và các khoản đóng góp bắt buộc khác. Với việc vận dụng nguyên tắc bắt buộc cho thấy các chủ thể là các pháp nhân và thể nhân phải nhận thức và thực hiện các trách nhiệm tài chính của mình trước Nhà nước và xã hội, chấp hành nghiêm chỉnh kỷ cương, luật pháp Tài chính của Nhà nước. 1. 6. Vai trò của Tài chính công Vai trò của Tài chính công có thể được xem xét trên hai khái cạnh: là công cụ tập trung nguồn tài lực đảm bảo duy trì sự tồn tại, hoạt động của bộ máy Nhà nước và là công cụ của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế thị trường. -Vai trò của Tài chính công trong việc dảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước Để duy trì sự tồn tại và hoạt động, bộ máy Nhà nước cần phải có nguồn tài chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu. Các nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nước được đáp ứng bởi Tài chính công, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước. Vai trò kể trên của Tài chính công được thể hiện trên các khía cạnh sau đây: Một là, Khai thác, động viên và tập trung các nguồn tài chính để đáp ứng 21 đầy đủ, kịp thời cho các nhu cầu chi tiêu đã được Nhà nước dự tính cho từng thời kỳ phát triển. Các nguồn tài chính này có thể được động viên cả ở trong nước và từ nước ngoài, từ mọi lĩnh vực hoạt động và mọi thành phần kinh tế, dưới nhiều hình thức khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả, trong đó, tính bắt buộc và không hoàn trả là nét đặc trưng. 20
21. Hai là, Phân phối các nguồn tài chính đã tập trung trong các quỹ công cho các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước theo những quan hệ tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảm bảo duy trì sự tồn tại và tăng cường mức mạnh của bộ máy Nhà nước, vừa bảo đảm thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế. Ba là, Kiểm tra, giám sát để đảm bảo cho các nguồn tài chính đã phân phối được sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đáp ứng tốt nhất các yêu cầu của quản lý Nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội. - Vai trò của Tài chính công trong hệ thống tài chính của nền kinh tế. Dựa trên các tiêu chí đã trình bày kể trên có thể chia hệ thống tài chính quốc dân thành hai bộ phận: Tài chính công và tài chính tư Do tính chất đặc biệt kể trên về vị trí, nhiệm vụ và phạm vi hoạt động của nó, trong hệ thống tài chính quốc dân, Tài chính công, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước luôn giữa vai trò chủ đạo gắn liền với vai trò lãnh đạo của Nhà nước. Có thể nhận thấy vai trò đó của Tài chính công trên các khía cạnh sau đây: Thứ nhất, Tài chính công có vai trò chi phối các hoạt động của Tài chính tư. Tài chính tư có nhiệm vụ thực hiện các khoản thu của Tài chính công để tạo lập các quỹ công, đóng góp cho việc thực hiện các nhu cầu chung của xã hội. Mặt khác, với quy mô lớn của các quỹ công, đặc biệt là xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội tạo thuận lợi cho hoạt động của khu vực tư, đồng thời có thể thực hiện sự trợ giúp về tài chính cho khu vực kinh tế này duy trì và đẩy mạnh hoạt động. Thứ hai, Tài chính công có vai trò hướng dẫn các hoạt động của tài chính tư. Hoạt động của Tài chính công luôn gắn liền và phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, định hướng phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước, do đó, các 22 hoạt dộng thu, chi của Tài chính công như là một tấm gương phản ánh các định hướng phát triển đó, từ đó có tác dụng hướng dẫn các hoạt động thu, chi trong hoạt động kinh tế xã hội của khu vực tư. Thứ ba, Tài chính công có vai trò điều chỉnh các hoạt động của tài chính tư. Vai trò này được thể hiện: thông qua hoạt động kiểm tra của Tài chính công có thể phát hiện những điểm bất hợp lý, những sự chệch hướng của các hiện tượng thu, chi trong các hoạt động phân phối nguồn tài chính, trong quát rình tạo lập hoặc sử 21
22. dụng các quỹ tiền tệ của tài chính tư, từ đó, đòi hỏi và có biện pháp hiệu chỉnh các quá trình kể trên đảm bảo cho các nguồn tài chính vận động đúng hướng và nâng cao hiệu quả của việc sử dụng chúng. - Vai trò của Tài chính công trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô. Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, có thể khái quát vai trò kể trên của Tài chính công trên các khía cạnh chủ yếu sau đây. Thứ nhất, Tài chính công đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế, tăng trưởng kinh tế và nâng cao hiệu quả của các hoạt động kinh tế xã hội - Vai trò kinh tế của Tài chính công. Vai trò này được phát huy thông qua những mặt sau: - Việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của Tài chính công trong hoạt động thực tiễn. Bằng việc tạo lập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn và hợp lý các quỹ công. - Thông qua công cụ thuế với các mức thuế suất khác nhau và ưu đãi về thuế, Tài chính công có vai trò định hướng đầu tư; điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế theo các định hướng phát triển của Nhà nước cả về cơ cấu ngành và cơ cấu vùng lãnh thổ; kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh theo ngành hoặc theo sản phẩm - Thông qua hoạt động phân phối các quỹ công, đặc biệt là quỹ Ngân sách nhà nước, cho xây dựng kết cấu hạ tầng, đầu tư vào các ngành then chốt, các công trình mũi nhọn, hình thành các doanh nghiệp Nhà nước hỗ trợ tài chính cho các doanh nghiệp cần nâng đỡ khuyến khích, Tài chính công góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh, góp phần hình thành và 23 hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội, đảm bảo các tỷ lệ cân đối của nền kinh tế, từ đó thúc đẩy kinh tế phát triển và tăng trưởng. Thứ hai, Tài chính công đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội - vai trò xã hội của Tài chính công. Vai trò này được thể hiện thông qua việc sử dụng các công cụ thu, chi của Tài chính công để điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, giảm bớt những bất hợp lý trong phân phối, đảm bảo công bằng và góp phần giải quyết những vấn đề xã hội đáp ứng các mục tiêu xã hội của kinh tế vĩ mô. Tài chính công được sử dụng trong việc 22
23. thực hiện công bằng xã hội thông qua tác động theo hai hướng: Giảm bớt các thu nhập cao và nâng đỡ các thu nhập thấp nhằm rút ngắn khoảng cách thu nhập giữa các tầng lớp dân cư. Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội theo các mục tiêu xã hội của kinh tế vĩ mô, vai trò của Tài chính công được thể hiện chủ yếu qua các hoạt động chi tiêu - sử dụng các quỹ công. Các quỹ tiền tệ này được sử dụng để tài trợ cho phát triển các dịch vụ công cộng như văn hoá, giáo dục, y tế, đặc biệt là dịch vụ nhà ở, tài trợ cho việc thực hiện các chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình; hỗ trợ tài chính cho việc thực hiện các biện pháp phòng chống các tệ nạn xã hội; hỗ trợ tài chính cho giải quyết việc làm, giảm tỷ lệ thất nghiệp Thứ ba, Tài chính công đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô. Sự phát triển ổn định của một nền kinh tế được đánh giá trên nhiều tiêu chí như: Đảm bảo tốc độ tăng trưởng kinh tế hợp lý và bền vững; duy trì việc sử dụng lao động ở tỷ lệ cao; thực hiện được cân đối cán cân thanh toán quốc tế; hạn chế sự tăng giá đột ngột, đồng loạt và kiềm chế lạm phát ở mức hợp lý Để góp phần giữ vững sự ổn định của nền kinh tế, các biện pháp của Tài chính công được sử dụng nhằm đảm bảo yêu cầu của các tiêu chí kể trên. Trong đó, có thể nhận thấy các biện pháp được sử dụng thường xuyên như: Tạo lập các quỹ dự trữ về hàng hoá và tài chính nhằm đề phòng và ứng phó với những biến động của thị trường; tạo lập quỹ bình ổn giá; tạo lập và sử dụng quỹ quốc gia hỗ trợ việc làm 2. QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG. 2.1.Khái niệm và đặc điểm quản lý Tài chính công. 2.1.1. Khái niệm Quản lý Tài chính công: Quản lý nói chung được quan niệm là một quá trình tổ chức, điều hành mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý, các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải được xác định đúng đắn. 23
24. Quản lý Tài chính công là một nội dung của quản lý tài chính và là một mặt của quản lý xã hội nói chung, do đó trong quản lý Tài chính công, các vấn đề kể trên cũng là các vấn đề cần được nhận thức đầy đủ. Trong quản lý Tài chính công, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau. Phương pháp tổ chức: được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động của Tài chính công theo những khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động. Phương pháp hành chính: được sử dụng khi các chủ thể quản lý Tài chính công đòi hỏi phải được các khách thể quản lý tuân thủ một cách vô điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính. Phương pháp kinh tế: được sử dụng thông qua việc dùng lợi ích vật chất để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động Tài chính công. Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực Tài chính công: được sử dụng để quản lý và điều hành các hoạt động Tài chính công được xem như một loại công cụ quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng. Trong quản lý Tài chính công, công cụ pháp luật được sử dụng thể hiện dưới các dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản lý tài chính, kế toán, thống kê, các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục Ngân sách Nhà nước Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác được sử dụng trong quản lý Tài chính công như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính; Kiểm tra, thanh tra, giám sát: các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý Tài chính công Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo các cách khác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động Tài chính công nhằm đạt tới mục tiêu đã định. Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm tổng quát về quản lý Tài chính công như sau: Quản lý Tài chính công là hoạt động của các chủ thể quản lý Tài chính công thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của Tài chính công nhằm đạt được các mục tiêu đã định. 24
25. 2.1.2. Đặc điểm của Quản lý Tài chính công. Tác động quản lý phải thông qua các công cụ, các biện pháp phối hợp với đặc điểm và quy luật vận động của đối tượng quản lý. Chúng ta có thể nêu ra một số đặc điểm của quản lý tài chính công như dưới đây: - Đặc điểm về mục tiêu quản lý Mục tiêu của quản lý tài chính công hay mục tiêu của quản lý tài chính tư nhân đều nhằm thu được lợi ích cao nhất nhưng với chi phí thấp nhất. Tuy nhiên, mục tiêu của quản lý Tài chính công cần hướng tới lại khác về cơ bản so với mục tiêu của quản lý tài chính tư nhân. Lợi ích được tư quan tâm chủ yếu là lợi ích kinh tế của riêng mình. Trái lại, lợi ích mà Nhà nước quan tâm phải là lợi ích tổng thể kinh tế - xã hội của cả quốc gia. Dù việc đánh thuế có phân biệt giữa các loại sản phẩm, hay chi tiêu có ưu tiên cho vùng này hay vùng khác, cho ngành này hay ngành khác nhưng lợi ích mà Nhà nước quan tâm trước hết phải là lợi ích chung. ổn định, công bằng và hiệu quả của toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Tuy vậy, Nhà nước cũng phải quan tâm thoả đáng đến lợi ích bộ phận, lợi ích cá nhân trong mối quan hệ hài hoà với lợi ích của toàn xã hội và phục tùng lợ ích của toàn xã hội. Tư nhân quan tâm chủ yếu đến chi phí trực tiếp do mình bỏ ra, và ít quan tâm đến chi phí của xã hội, như chi phí khắc phục ô nhiễm môi trường, xoá đói giảm nghèo, giữ gìn an ninh trật tự Trái lại, Nhà nước chủ yếu phải quan tâm đến chi phí chung của toàn xã hội. Tóm lại, trong khi mục đích của quản tài chính tư nhân là nhằm đạt tới lợi ích kinh tế cục bộ (lợi nhuận), thì mục đích của quản lý tài chính công là nhằm đạt tới lợi ích tổng thể, cả về kinh tế, cả về xã hội ở tầm vĩ mô. - Đặc điểm về nội dung quản lý Tài chính công. Nội dung vật chất của Tài chính công là các nguồn tài chính thuộc các quỹ công. Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệ hoặc tài sản, nhưng tổng số nguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị, là đại diện cho một lượng của cải vật chất của xã hội. Về lý thuyết cũng như thực tiễn, sự vận động của các nguồn tài chính phải ăn khớp với sự vận động của của cải vật chất mới đảm bảo cho sự phát triển cân đối của nền kinh tế. Điều đó càng có ý nghĩa và cần thiết bởi vì tổng nguồn lực tài chính thuộc các quỹ công chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn lực tài chính của toàn xã hội. Do đó, trong quản lý Tài chính công, không những phải quản lý nguồn tài chính đang tồn tại cả dưới hình thức tiền tệ, cả dưới hình thức tài sản, mà còn phải quản lý sự vận 25
26. động của tổng nguồn lực Tài chính công - sự vận động về mặt giá trị - trên cơ sở tính toán để đảm bảo cân đối với sự vận động của các luồng của cải vật chất và lao động - sự vận động về mặt giá trị sử dụng - trong đời sống thực tiễn. - Đặc điểm về sử dụng các công cụ quản lý. Quản lý Tài chính công và quản lý tài chính tư nhân đều phải dựa vào pháp luật, kế hoạch, hạch toán v.v Nhưng việc sử dụng các công cụ này trong quản lý tài chính công và quản lý tài chính tư nhân là rất khác nhau. Quản lý Tài chính công phải tuân thủ pháp luật cả dưới góc độ quản lý Nhà nước, cả dưới góc độ quản lý nghiệp vụ cụ thể. Nhưng quản lý tài chính tư nhân chỉ phải tuân thủ pháp luật dưới góc độ quản lý Nhà nước, còn quản lý các nghiệp vụ cụ thể lại theo quy định của người chủ. Sử dụng công cụ kế hoạch để quản lý Tài chính công thể hiện rõ nhất là ở việc lập và chấp hành dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm. Tất cả các ngành, các cấp, các đơn vị và cá nhân ở những mức độ khác nhau đều tham gia lập và chấp hành ngân sách Nhà nước (vì thu, chi ngân sách Nhà nước có quan hệ với tài chính của mọi chủ thể trong xã hội). Cơ quan lập pháp (Quốc hội) thẩm tra dự toán và quyết toán Ngân sách Nhà nước; cơ quan hành pháp (Chính phủ) tổ chức thực hiện dự toán ngân sách Nhà nước. Số liệu ngân sách Nhà nước phải được công bố công khai cho nhân dân biết. Nhưng kế hoạch tài chính của tư nhân chỉ là kế hoạch nội bộ một đơn vị. Nó được dùng để phục vụ cho công cuộc kinh doanh của người chủ, nên có nhiều chỉ tiêu được giữ bí mật. Công cụ kế toán được sử dụng trong quản lý tài chính công là nhằm giúp nhân dân giám sát việc thu, chi của Chính phủ có đáp ứng tốt lợi ích của nhân dân hay không; còn kế toán của tư nhân chủ yếu là để phục vụ cho kinh doanh của người chủ, giúp người chủ chiến thắng trong cạnh tranh và thu được lợi nhuận cao 2.2. Nội dung quản lý Tài chính công. Quản lý Tài chính công có nội dung đa dạng và phức tạp. Xét theo các bộ phận cấu thành các quỹ công, nội dung chủ yếu của quản lý Tài chính công bao gồm: quản lý Ngân sách Nhà nước và quản lý các quỹ Tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước. 26
27. 2.2.1. Quản lý ngân sách Nhà nước. Quản lý ngân sách Nhà nước bao gồm ba nội dung cơ bản là: Quản lý thu ngân sách Nhà nước: Quản lý thu ngân sách Nhà nước được thực hiện bằng các hình thức: bắt buộc bao gồm thuế, phí, lệ phí; bán tài nguyên, tài sản quốc gia, các khoản thu trong các doanh nghiệp nhà nước. Ngoài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi nước mà còn có các hình thức động viên khác như hình thức trưng thu, trưng mua Quản lý quá trình thu ngân sách Nhà nước chính là quản lý các hình thức động viên đó. Nội dung quản lý quá trình thu ngân sách Nhà nước không chỉ đơn thuần là quản lý các hình thức thu và số thu ngân sách Nhà nước mà còn phải tổ chức quản lý các yếu tố quyết định đến số thu của ngân sách Nhà nước. Trong thực tế có nhiều cách thức, phương pháp quản lý thu ngân sách Nhà nước. Song cách thức, phương pháp quản lý thu ngân sách Nhà nước phổ biến hiện nay là: - Xác lập một hệ thống chính sách thu đồng bộ phù hợp với thực trạng của nền kinh tế nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo ra công ăn việc làm nhiều hơn, kiềm chế và hạn chế lạm phát, thực hiện chủ trương mở cửa, từng bước cân đối cán cân thanh toán quốc tế. - Trên cơ sở chính sách, chế độ thu, gắn với diễn biến của quá trình hoạt động kinh tế, cần xây dựng kế hoạch thu sát, đúng, phù hợp với diễn biến thực tế khách quan của tình hình kinh tế hàng năm. - Xác lập các biện pháp tổ chức thu phù hợp với từng khoản thu cụ thể của Ngân sách Nhà nước . Quản lý quá trình chi của ngân sách Nhà nước. Chi ngân sách Nhà nước có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ở nhiều địa phương, ở tất cả các cơ quan công quyền. Mặt khác, trong điều kiện kinh tế thị trường, chi ngân sách Nhà nước vừa mang tính chất trong hoàn trả trực tiếp, lại vừa có tính chất hoàn trả trực tiếp. Vì vậy, việc quản lý các khoản chi ngân sách Nhà nước hết sức phức tạp. Xét theo yếu tố thời hạn của các khoản chi ngân sách Nhà nước, có thể hình dung nội dung cụ thể quản lý các khoản chi ngân sách Nhà nước bao gồm: Quản lý các khoản chi đầu tư phát triển. 27
28. Quản lý các khoản chi thường xuyên Quản lý các khoản chi trả nợ Quản lý chi dự phòng Trong thực tiễn, đối với từng khoản chi có nhiều biện pháp quản lý khác nhau. Song biện pháp quản lý chi ngân sách Nhà nước chung nhất là: Thiết lập các định mức chi. Định mức chi vừa là cơ sở để xây dựng kế hoạch chi, vừa là căn cứ để thực hiện việc kiểm soát các khoản chi của ngân sách Nhà nước. Xác lập thứ tự ưu tiên các khoản chi của ngân sách Nhà nước theo mức độ cần thiết đối với từng khoản chi trong tình hình cụ thể về phát triển kinh tế, xã hội, về việc thực hiện các chức năng của cơ quan công quyền. Xây dựng quy trình cấp phát các khoản chi chặt chẽ, hợp lý nhằm hạn chế tối đa những tiêu cực nảy sinh trong quá trình cấp phát, tạo điều kiện thuận lợi cho việc kiểm soát chi của các cơ quan có thẩm quyền. Thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm toán nhằm ngăn chặn những biểu hiện tiêu cực trong việc sử dụng nguồn kinh phí của Nhà nước. Đồng thời qua quá trình thực hiện thanh tra, kiểm tra và kiểm toán phát hiện những bất hợp lý trong chính sách, chế độ nhằm hoàn thiện bổ sung chính sách, chế độ. Quản lý cân đối thu, chi ngân sách Nhà nước. Cân đối thu chi ngân sách Nhà nước là một mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân, nó vừa là nguyên nhân vừa là kết quả của các mặt cân đối khác trong nền kinh tế quốc dân. Trong thực tiễn, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan mà hoạt động thu, chi ngân sách Nhà nước không phải lúc nào cũng cân đối. Về khách quan, hoạt động thu, chi ngân sách Nhà nước bắt nguồn từ hoạt động sản xuất kinh doanh trong nền kinh tế. Trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có hiệu quả, đạt tốc độ tăng trưởng cao, bền vững, nền kinh tế có tỷ lệ lạm phát thấp thì khả năng cân đối thu, chi ngân sách Nhà nước được thực hiện tương đối thuận lợi. Ngược lại, trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có dấu hiệu suy thoái, lạm phát ở tốc độ cao thì khả năng cân đối thu, chi của Ngân sách Nhà nước gặp khó khăn. Về chủ quan, do những tác động của chính sách kinh tế xã hội của Nhà nước làm nảy sinh sự mất cân đối thu, chi của ngân sách Nhà nước. 28
29. Một hệ thống chính sách kinh tế xã hội phù hợp có tác động tích cực đến phát triển kinh tế xã hội và dựa trên khả năng của nguồn lực tài chính quốc gia thì khả năng cân đối thu - chi ngân sách Nhà nước có điều kiện thực hiện. Ngược lại, một hệ thống chính sách kinh tế, xã hội mang ý nghĩa chủ quan, không xuất phát từ thực trạng kinh tế - xã hội, không dựa trên khả năng nguồn lực tài chính quốc gia, thì vấn đề cân đối thu - chi ngân sách Nhà nước khó đảm bảo. Tuỳ theo cách tiếp cận nguyên nhân của sự mất cân đối mà có các phương pháp giải quyết khác nhau. Tuy nhiên, phương pháp phổ biến hiện nay là: Thực hiện hình thức Tín dụng Nhà nước, hình thành quỹ dự trữ, dự phòng tài chính 2.2.2. Quản lý Tín dụng Nhà nước. Tín dụng Nhà nước là một biện pháp huy động nguồn lực tài chính do Nhà nước thực hiện thông qua hình thức vay (trong nước và ngoài nước) và cho vay cho đàu tư phát triển kinh tế. Tín dụng nhà nước xuất hiện nhằm đáp ứng yêu cầu giải quyết tình trạng thâm hụt ngân sách Nhà nước (thu không đủ chi) và yêu cầu đầu tư phát triển kinh tế do Nhà nước thực hiện. Quản lý tài chính Nhà nước về thực chất là tính toán xác định nhu cầu nguồn lực tài chính cần thiết phải huy động qua con đường tín dụng; tính toán khả năng chi trả; lựa chọn các hình thức tín dụng thích hợp, quy định chặt chẽ quy trình giải ngân đảm bảo tính kịp thời; phân tích đánh giá tình hình sử dụng nguồn tín dụng trên góc độ đầu tư và hiệu quả. 2.2.3. Quản lý dự trữ, dự phòng tài chính của Nhà nước. Trong quá trình vận động của kinh tế thị trường, nhiều rủi ro, bất trắc có thể xảy ra làm phương hại đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Trong điều kiện đó, việc thành lập và sử dụng các quỹ dự trữ, dự phòng tài chính của Nhà nước là cần thiết nhằm khắc phục những rủi ro, bất trắc, tạo điều kiện đảm bảo sự cân đối trong hoạt động của ngân sách Nhà nước. Thực chất của việc quản lý quỹ dự trữ, dự phòng tài chính của Nhà nước là việc xác lập các định mức trích, hình thành các quy chế sử dụng; xây dựng chế độ kiểm tra, kiểm soát thích hợp với các đặc điểm của quỹ dự trữ, dự phòng 2.2.4. Quản lý các Quỹ Tài chính Nhà nước ngoài ngân sách Nhà nước Các quỹ Tài chính Nhà nước ngoài ngân sách Nhà nước có nhiều loại khác nhau, đảm nhận các chức năng khác nhau và có mục đích sử dụng cụ thể khác nhau. Đối 29
30. với loại quỹ quỹ Tài chính Nhà nước ngoài ngân sách Nhà nước đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng nguồn tài chính trích từ ngân sách Nhà nước chiếm tỷ trọng lớn thì việc quản lý chủ yếu là: xác lập các định mức trích hợp lý; xây dựng quy chế sử dụng quỹ phù hợp với mục đích cụ thể của quỹ, kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ việc tạo lập và sử dụng quỹ theo đúng quy định. Đối với loại quỹ đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá trình phát triển và tăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn, nguồn tài chính của quỹ chủ yếu là huy động từ nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức xã hội và các tầng lớp dân cư thì nội dung chủ yếu của quản lý quỹ là: xác định nhu cầu nguồn tài chính cần thiết phải hỗ trợ để thực hiện việc huy động; xác định các phương thức huy động hợp lý và các kênh huy động có hiệu quả; tính toán khả năng hoàn trả; xây dựng quy chế phân phối, sử dụng nguồn tài chính hợp lý theo mục tiêu của quỹ; thực hiện kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ quá trình tạo lập và sử dụng quỹ nhằm đảm bảo hiệu quả hoạt động của quỹ. Ngân sách Nhà nước là một quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của quốc gia, do vậy phải hoạt động trong khuôn khổ nghiêm ngặt của luật pháp. Vì thế, ở các nền kinh tế đang trong quá trình chuyển đổi, đổi mới chính sách tài chính, Nhà nước phải hình thành một hệ thống các quỹ tài chính khác của Nhà nước hay còn gọi là các quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhà nước nhằm tạo ra công cụ tài chính năng động để đa dạng hoá sự huy động các nguồn lực tài chính của xã hội vào Nhà nước, qua đó tiến hành phân phối phục vụ cho các hoạt động vì lợi ích cộng đồng, hay hỗ trợ đầu tư ở một số lĩnh vực có tính chất ưu tiên cần khuyến khích nhằm góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội. Trên góc độ này, các quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhà nước có tác dụng rất tích cực trong việc tăng cường thu hút vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân và giải quyết tốt các vấn đề kinh tế - xã hội. Như vậy, tính hợp lý của việc thành lập và phát triển các quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhà nước là tạo cho Nhà nước có thêm công cụ để gia tăng nguồn lực tài chính, thực hiện tốt vai trò quản lý kinh tế vĩ mô trong từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội. Tuỳ theo yêu cầu của sự phát triển kinh tế xã hội, ở mỗi nền kinh tế khác nhau Nhà nước thành lập các quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhà nước cho thích hợp với yêu cầu quản lý. Tựu trung lại có các loại quỹ ngoài ngân sách Nhà nước phổ biến sau đây: 30
31. - Quỹ Dự trữ quốc gia (dưới hình thức hiện vật) - Quỹ Dự trữ tài chính: - Quỹ Dự trữ ngoại hối (do NHNN quản lý) - Quỹ Tích luỹ trả nợ nước ngoài - Quỹ Quốc gia giải quyết việc làm và Quỹ Tín dụng đào tạo. Hiện nay 2 quỹ này đã được sáp nhận vào ngân hàng chính sách xã hội. Ngân hàng chính sách xã hội là cơ quan quản lý nguồn tài chính sử dụng cho các mục tiêu trên. - Quỹ Phòng chống ma tuý - Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam - Quỹ Hỗ trợ phát triển (bao gồm cả Quỹ Bình ổn giá và Quỹ hỗ trợ xuất khẩu đã được sáp nhập) - Quỹ Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (7 địa phương) - Quỹ Bảo hiểm xã hội (bao gồm cả Quỹ Bảo hiểm y tế). - Và một số quỹ khác. 2.3. Tổ chức bộ máy quản lý Tài chính công. Nhằm thực hiện những nội dung quản lý Tài chính công như đã đề cập, việc nghiên cứu hình thành bộ máy quản lý Tài chính công là một đòi hỏi tất yếu khách quan. 2.3.1. Những căn cứ tổ chức bộ máy quản lý Tài chính công. Hoạt động của bộ máy quản lý Tài chính công luôn luôn chịu sự chi phối của tổ chức bộ máy chính quyền và nội dung, cơ chế hoạt động của các khâu của Tài chính công. Do đó, việc thiết lập bộ máy quản lý Tài chính công phải dựa trên các căn cứ chủ yếu sau đây: Một là, căn cứ vào sự hình thành hệ thống các cấp chính quyền và quá trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế, xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý Nhà nước. Tài chính công là lĩnh vực quan trọng của hệ thống tài chính, đảm bảo tiền vốn cần thiết để duy trì sự hoạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện các 31
32. chức năng nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội do Nhà nước đảm nhận. Chủ thể của các quỹ công này là các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý nhà nước. Như vậy, xây dựng bộ máy quản lý Tài chính công trước hết phải xuất phát từ sự hình thành hệ thống chính quyền các cấp và quá trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quan nhà nước. Hai là, căn cứ vào đặc điểm, nội dung hoạt động của từng khâu của Tài chính công. Nội dung hoạt động của Tài chính công rất đa dạng. Nói đến Tài chính công không chỉ có ngân sách các cấp chính quyền mà còn bao gồm nhiều khâu riêng biệt khác, mỗi khâu hoàn thành những chức năng và nhiệm vụ đặc thù riêng. Như đã biết, hệ thống Tài chính công, nếu phân theo mục tiêu và nội dung hoạt động, bao gồm Ngân sách các cấp chính quyền nhà nước, các quỹ ngoài Ngân sách, Tín dụng Nhà nước. Nhờ có chức năng hoạt động khác nhau của các khâu tài chính này, Nhà nước tác động tích cực đến các quá trình kinh tế xã hội, giải quyết nhiều vấn đề theo ngành và lãnh thổ. Các quỹ ngoài Ngân sách là khâu riêng biệt của Tài chính công. Mặc dầu các quỹ ngoài Ngân sách chịu sự quản lý của chính quyền các cấp, nhưng được tách khỏi Ngân sách và có tính độc lập nhất định. Chức năng chính của các quỹ ngoài Ngân sách dù của bất kỳ cấp chính quyền nào đều nhằm bảo đảm kinh phí để thực hiện các biện pháp theo những mục tiêu riêng bằng các khoản trích phù hợp và bằng các nguồn vốn huy động khác. Các quan hệ tiền tệ tạo nên nội dung của Tín dụng Nhà nước cũng là một bộ phận cấu thành của Tài chính công. Quan hệ Tín dụng nhà nước xuất hiện gắn liền với việc động viên vốn tiền tệ nhàn rỗi của các doanh nghiệp, tổ chức và dân cư, để các tổ chức chính quyền sử dụng nhằm đảm bảo cấp phát kinh phí cho các khoản chi tiêu của Nhà nước. Như vậy, những phân tích trên đây đã khẳng định rằng cách thức tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, quá trình phân cấp quản lý, đặc điểm, nội dung và cơ chế hoạt động của các khâu Tài chính công là căn cứ xuất phát để hình thành bộ máy quản lý Tài chính công phù hợp. 2.3.2. Những nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý Tài chính công. Tổ chức quản lý Tài chính một cách đúng đắn có ý nghĩa hàng đầu đối với việc huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài chính. Hiệu quả quản lý Tài chính công phần lớn phụ thuộc vào việc tổ chức hợp lý công tác của các chủ thể quản lý bao gồm các cơ quan tài chính từ Trung ương xuống địa phương, cơ quan thuế Nhà 32
33. nước và bộ máy quản lý tài chính trong các ngành kinh tế quốc dân. Nhằm nâng cao hiệu lực quản lý, việc tổ chức bộ máy quản lý Tài chính công cần phải dựa trên các nguyên tắc sau đây: Một là, Quán triệt nguyên tắc thống nhất, tập trung - dân chủ. Nguyên tắc tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản, là "xương sống" của hệ thống quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước ta. Trong tổ chức bộ máy quản lý Tài chính công phải coi trọng nguyên tắc tập trung dân chủ nhằm vừa phát huy sức mạnh của cả hệ thống, đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia, vừa đảm bảo tính năng động sáng tạo của mọi cấp quản lý trong việc xử lý các vấn đề tài chính và Ngân sách Nhà nước. Mặt khác, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ đòi hỏi phải có sự phân cấp trách nhiệm, quyền hạn cho cấp dưới và cho địa phương. Hai là, Thực hiện nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương và vũng lãnh thổ. Quán triệt nguyên tắc trên đây, bộ máy quản lý Tài chính công cần phải được tổ chức vừa theo hệ thống chuyên ngành thống nhất từ Trung ương xuống địa phương trong cả nước, đồng thời chịu sự chỉ đạo song trùng của các cấp chính quyền địa phương. Cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ quản lý theo ngành của Bộ Tài chính và các cơ quan trung ương đối với toàn bộ hoạt động Tài chính công, đồng thời cần quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền và cơ quan tài chính địa phương đối với hoạt động Tài chính công diễn ra trên địa bàn lãnh thổ ở địa phương. Những yêu cầu này cần được quy định rõ trong Luật Ngân sách nhà nước, Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản pháp luật khác của Nhà nước về chức năng nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước trung ương và địa phương trong quản lý Tài chính công. Ba là, Quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả. Quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả đòi hỏi tổ chức bộ máy quản lý Tài chính công phải phù hợp với tổ chức bộ máy hành chính và phân cấp quản lý kinh tế tài chính giữa các cấp chính quyền nhà nước, ở đây đòi hỏi phải có sự tương hợp giữa quyền hạn và trách nhiệm. Đồng thời bộ máy quản lý phải được tổ chức phù hợp với đặc điểm, nội dung và cơ chế hoạt động của các khâu Tài chính công trong điều kiện kinh tế thị trường. 33
34. 2.3.3. Chức năng của bộ máy quản lý Tài chính công hiện nay ở Việt Nam Theo Hiến pháp, quản lý chung về tài chính trên phạm vi cả nước thuộc Quốc hội và Chính phủ, còn quản lý các hoạt động nghiệp vụ tài chính là trách nhiệm của bộ máy tổ chức các cơ quan tài chính, nhờ đó Nhà nước lãnh đạo, điều hành mọi hoạt động tài chính trong tất cả các bộ phận và lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân. Bộ Tài chính và các cơ quan tài chính cấp dưới của nó, các tổ chức quản lý tài chính chuyên ngành thực hiện toàn bộ công tác quản lý Tài chính công. - Bộ Tài chính: Bộ Tài chính là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính, ngân sách Nhà nước, thuế, phí, lệ phí và thu khác của ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, các quỹ Tài chính Nhà nước, đầu tư tài chính, tài chính doanh nghiệp và hoạt động dịch vụ tài chính (gọi chung là lĩnh vực tài chính - ngân sách), hải quan, kế toán, kiểm toán độc lập và giá cả trong phạm vi cả nước; quản lý Nhà nước các dịch vụ công trong lĩnh vực tài chính - ngân sách, hải quan, kế toán, kiểm toán độc lập và giá cả; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp theo quy định của pháp luật. - Tổng Cục Thuế: Tổng cục Thuế là tổ chức thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các khoản thu nội địa, bao gồm thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác của ngân sách Nhà nước (gọi chung là thuế) theo quy định của pháp luật. - Tổng cục Hải quan: Tổng cục Hải quan là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, giúp Bộ Trưởng Bộ Tài chính thực hiện chức năng quản lý Nhà nước chuyên ngành về hải quan; thực thi pháp luật hải quan trong phạm vi cả nước. - Cục Dự trữ quốc gia: Cục Dự trữ quốc gia là tổ chức thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về dự trữ quốc gia và trực tiếp quản lý một số loại hàng dự trữ quốc gia theo quy định của pháp luật. - Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước: Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước là tổ chức thuộc Bộ Tài chính thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán và thị trường chứng khoán; trực tiếp quản lý, giám sát hoạt động chứng khoán và thị trường chứng khoán quản lý các dịch vụ công thuộc lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán theo quy định của pháp luật. 34
35. - Bảo hiểm xã hội Việt Nam: Bảo hiểm xã hội Việt Nam là cơ quan sự nghiệp thuộc Chính phủ, có chức năng thực hiện chính sách, chế độ Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Bảo hiểm y tế gọi chung là Bảo hiểm xã hội và quản lý Bảo hiểm xã hội theo quy định của pháp luật. - Ngân hàng Nhà nước Việt Nam: Ngân hàng nhà nước Việt Nam là cơ quan ngang bộ của Chính phủ có chức năng quản lý Nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và là Ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; quản lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước trong lĩnh vực ngân hàng theo quy định của pháp luật. - Kho bạc Nhà nước: Kho bạc Nhà nước là tổ chức trực thuộc Bộ Tài chính, có nhiệm vụ giúp Bộ Tài chính thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về quỹ ngân sách Nhà nước, quỹ dự trữ tài chính công, tiền, tài sản tạm thu, tạm giữ, huy động vốn cho ngân sách Nhà nước và cho đầu tư phát triển. Câu hỏi ôn tập và thảo luận chương 1: 1. Phân tích những đặc điểm của Tài chính công và liên hệ tình hình thực tiễn hiện nay ở Việt Nam. 2. Trình bầy các cách phân loại Tài chính công và mục đích của từng cách phân loại trên. Liên hệ tình hình thực tiễn hiện nay ở Việt Nam. 3. Trình bầy các nguyên tắc của Tài chính công và phân tích vai trò của Tài chính công trong xã hội. 4. Phân tích những đặc điểm của Quản lý Tài chính công và liên hệ tình hình thực tiễn hiện nay ở Việt Nam. 5. Trình bầy những nội dung của Quản lý Tài chính công và phân tích mối quan hệ giữa các bộ phận cấu thành. Liên hệ tình hình thực tiễn hiện nay ở Việt Nam. 35
36. Chương 2: QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Khái niệm ngân sách Nhà nước 1.1.1. Khái niệm ngân sách Nhà nước Từ "ngân sách" được lấy từ thuật ngữ "budjet" một từ tiếng Anh thời Trung cổ, dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó có chứa những khoản tiền cần thiết cho những khoản chi tiêu công cộng. Dưới chế độ phong kiến, chi tiêu của nhà vua cho những mục đích công cộng như: đắp đê phòng chống lũ lụt, xây dựng đường xá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có sự tách biệt nhau. Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế nghị viện và đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ đó nảy sinh khái niệm ngân sách Nhà nước. Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định củamột chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là ngân sách Nhà nước. Từ điển Tiếng Việt thông dụng định nghĩa: "Ngân sách: tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định. " Điều 1 của Luật ngân sách Nhà nước được Quốc hội khoá XI nước Cộng hoà XHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 ghi rõ: "Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". 1.1.2. Các đặc trương cơ bản của ngân sách Nhà nước Từ điều trên, có thể thấy đặc trưng của ngân sách Nhà nước bao gồm: - Về cơ cấu: ngân sách Nhà nước bao gồm toàn bộ các khoản thu, khoản chi của Nhà nước. Hình thức biểu hiện bên ngoài, ngân sách Nhà nước là một bảng liệt kê các khoản thu khoản chi bằng tiền của Nhà nước được dự kiến và cho phép trong một khoảng thời gian nhất định. 36
37. - Về mặt pháp lý: ngân sách Nhà nước phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Thẩm quyền quyết định ngân sách Nhà nước, ở hầu hết các nước là thuộc về các cơ quan đại diện (Nghị viện). Ở Việt Nam, Quốc Hội cũng là cơ quan có thẩm quyền thông qua và phê chuẩn ngân sách. Quốc Hội thảo luận và quyết định về tổng mức, cơ cấu và phân bổ ngân sách trung ương. Mọi hoạt động thu chi ngân sách đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật do Nhà nước ban hành. - Về thời gian thực hiện: Theo quy định hiện hành, ngân sách Nhà nước dự toán và thực hiện trong một năm, năm này gọi là năm ngân sách hay năm Tài khoá. Ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. NSNN vừa là nguồn lực để nuôi sống bộ máy, vừa là công cụ hữu hiệu trong tay Nhà nước để điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. Về bản chất của ngân sách Nhà nước, đằng sau những con số thu, chi đó là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ Ngân sách. Ngân sách Nhà nước Việt Nam gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). 1.2. Phân loại thu, chi Ngân sách Nhà nước 1.2.1. Phân loại thu Ngân sách Nhà nước Thu ngân sách Nhà nước là quá trình nhà nước sử dụng quyền lực để huy động một bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ ngân sách nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Thu ngân sách Nhà nước bao gồm rất nhiều loại, ngoài các khoản thu chính từ thuế, phí, lệ phí: còn có các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. 37
38. Để cung cấp thông tin một cách có hệ thống, công khai, minh bạch, đảm bảo trách nhiệm, đáp ứng yêu cầu quản lý của các đối tượng thì việc phân loại các khoản thu theo những tiêu thức nhất định là hết sức quan trọng. Hiện nay, trong quản lý ngân sách thường dùng 2 cách phân loại thu ngân sách chính đó là: Phân loại theo phạm vi phát sinh: Căn cứ vào phạm vi phát sinh, các khoản thu ngân sách Nhà nước được chia thành: Thu trong nước và thu ngoài nước. - Thu trong nước là các khoản thu ngân sách phát sinh tại Việt Nam. Nó bao gồm: Thu từ các loại thuế như: thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao Ngoài ra còn có các khoản thu từ phí, lệ phí, tiền thu hồi vốn ngân sách, thu hồi tiền cho vay (cả gốc và lãi), thu từ vốn góp của Nhà nước, thu sự nghiệp, (thu tiền bán nhà và thuê nhà ở thuộc sở hữu nhà nước - Thu ngoài nước là các khoản thu phát sinh không tại Việt Nam bao gồm: các khoản đóng góp tự nguyện, viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài cho Chính phủ Việt Nam. Ngoài ra để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước thì các khoản vay nợ trong nước, ngoài nước như phát hành trái phiếu chính phủ, vay ODA trở thành nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách và đầu tư phát triển rất quan trọng. Qua việc phân loại các khoản thu ngân sách trên cho phép đánh giá được mức độ huy động các nguồn thu ở các khu vực kinh tế khác nhau trong nền kinh tế; cũng như tổng quan thu trong nước, ngoài nước. Từ đó có chính sách, biện pháp khai thác các nguồn thu cho hợp lý ở các khu vực, cân đối giữa thu trong nước và ngoài nước. Phân loại theo nội dung kinh tế: Căn cứ vào nội dung kinh tế, các khoản thu ngân sách nhà nước ở nước ta gồm: - Thuế, phí, lệ phí do các tổ chức, cá nhân nộp theo quy định của pháp luật. - Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước theo quy định của pháp luật, như: Tiền thu hồi vốn của Nhà nước tại các cơ sở kinh tế; Thu hồi tiền vay của Nhà nước (cả gốc và lãi); Thu nhập từ vốn góp của Nhà nước vào các cơ sở kinh tế, kể cả thu từ lợi nhuận sau khi thực hiện nghĩa vụ về thuế của các tổ chức kinh tế có sự tham gia góp vốn của Nhà nước theo quy định của Chính phủ. 38
39. - Thu từ các hoạt động sự nghiệp: Tiền sử dụng đất; thu từ hoa lợi công sản và đất công ích; Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; Thu từ bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu Nhà nước. - Các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và ngoài nước. - Các khoản viện trợ không hoàn lại của chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở nước ngoài cho Chính phủ Việt Nam, các cấp chính quyền và các cơ quan, đơn vị Nhà nước. - Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, gồm: Các khoản di sản nhà nước được hưởng; các khoản phạt, tịch thu; Thu hồi dự trữ nhà nước; Thu chênh lệch giá, phụ thu; Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên; Thu chuyển nguồn ngân sách nhà nước từ ngân sách năm trước chuyển sang; Qua cách phân loại này giúp cho việc xem xét từng nội dung thu theo tính chất và hình thức động viên vào ngân sách đánh giá tính cân đối, bền vững, hợp lý về cơ cấu của các nguồn thu. Trên cơ sở đó giúp cho việc hoạch định chính sách cũng như tổ chức điều hành ngân sách phù hợp với các mục tiêu mà nhà nước theo đuổi trong từng thời kỳ. Ngoài ra trong việc quản lý ngân sách Nhà nước, trong các biểu mẫu về thu ngân sách Nhà nước người ta thường phân loại thu ngân sách theo nội dung kinh tế thành các nhóm lớn là: - Thu cân đối ngân sách nhà nước: bao gồm các khoản thu nội địa như: các loại thuế, lệ phí, thu về nhà đất thuộc sở hữu nhà nước; thu từ dầu thô; thu từ hoạt động xuất nhập khẩu; thu huy động quỹ dự trữ tài chính; thu kết dư ngân sách năm trước; thu chuyển nguồn năm trước; thu viện trợ không hoàn lại; thu huy động đầu tư của cấp tỉnh xây dựng kết cấu hạ tầng theo quy định của luật ngân sách. - Thu vay để cân đối ngân sách trung ương bao gồm vay trong nước dưới các hình thức trái phiếu chính phủ, công trái; vay ngoài nước. - Thu để lại đơn vị chi quản lý qua ngân sách ví dụ: các khoản phí, lệ phí như học phí, viện phí ; thu phạt an toàn giao thông; các khoản huy động đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng; các khoản phụ thu, khác. - Thu chuyển giao giữa các cấp ngân sách bao gồm số bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên. 39
40. - Các khoản tạm thu và vay khác của ngân sách nhà nước như vay nước ngoài về cho vay lại, thu nợ gốc và lãi cho vay từ nguồn vay nhà nước về cho vay lại. các khoản vay khác như vay ngân hàng nhà nước, các quỹ dự trữ tài chính 1.2.2. Phân loại chi ngân sách nhà nước. Chi ngân sách nhà nước là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhằm thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước trong từng thời kỳ. Nội dung chi ngân sách rất đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước trong việc phát triển kinh tế - xã hội. Nó bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Tuỳ thuộc vào các mục tiêu khác nhau mà chi ngân sách có các cách phân loại sau: - Phân loại theo ngành nghề kinh tế quốc dân: Đây là cách phân loại dựa vào chức năng của chính phủ đối với nền kinh tế - xã hội thể hiện qua 20 ngành kinh tế quốc dân, như: Nông nghiệp - lâm nghiệp - thủy lợi; thủy sản; công nghiệp khai thác mỏ; công nghiệp chế biến; xây dựng; khách sạn nhà hàng và du lịch; giao thôngvận tải, kho bãi và thông tin liên lạc; tài chính, tín dụng; khoa học và công nghệ; quản lý nhà nước và an ninh quốc phòng; giáo dục và đào tạo; y tế và các hoạt động xã hội; hoạt động văn hoá và thể thao Phân loại theo ngành kinh tế quốc dân nhằm so sánh chi ngân sách giữa các nước được thuận lợi theo Hệ thống tài khoản quốc gia (SNA) và cẩm nang Thống kê Tài chính của chính phủ (GFS) do Liên Hợp Quốc xây dựng. Hơn nữa, cách phân loại này còn giúp phân tích chính sách chi ngân sách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ cụ thể của nhà nước trong từng thời kỳ. - Phân loại chi theo nội dung kinh tế của các khoản chi: Căn cứ vào nội dung kinh tế của các khoản chi mà chi ngân sách nhà nước có thể chia ra thành các nhóm, tiểu nhóm, mục, tiểu mục chi ngân sách. Theo cách phân loại này thì các khoản chi được chia thành: Chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi khác. Chi thường xuyên là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn thường dưới một năm. Nhìn chung, đây là các khoản chi chủ yếu phục vụ cho chức năng quản lý và điều hành xã hội một cách 40
41. thường xuyên của nhà nước như: Quốc phòng, an ninh, sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ, hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam Thuộc loại chi thường xuyên gồm các nhóm, mục chi sau đây: - Chi thanh toán cho cá nhân như tiền lương; tiền công; phụ cấp lương; học bổng sinh viên; tiền thưởng; phúc lợi tập thể; các khoản đóng góp như: bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, kinh phí công đoàn.v.v - Chi nghiệp vụ chuyên môn: Các khoản chi về hàng hóa, dịch vụ tại các cơ quan Nhà nước như: điện nước, vệ sinh môi trường; vật tư văn phòng; dịch vụ thông tin; tuyên truyền; liên lạc, hội nghị, công tác phí; chi phí nghiệp vụ chuyên môn của từng ngành như ấn chỉ; đồng phục trang phục. - Chi mua sắm, sửa chữa: Các khoản chi mua đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa lớn tài sản cố định và xây dựng nhỏ. - Chi khác: Gồm những khoản chi thường xuyên không xếp vào nhóm trên. Các khoản chi đầu tư phát triển là những khoản chi có thời hạn tác động dài thường trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước. Các khoản chi đầu tư phát triển bao gồm: - Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn như: Các công trình giao thông, điện lực, bưu chính viễn thông, các công trình văn hoá, giáo dục, y tế, phúc lợi công cộng chi mua hàng hoá, vật tư dự trữ của Nhà nước; đầu tư hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp Nhà nước; góp vốn cổ phần liên doanh vào các doanh nghiệp cần thiết phải có sự tham gia của Nhà nước; chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án của nhà nước. - Các khoản chi khác bao gồm những khoản chi còn lại không xếp được vào nhóm chi kể trên bao gồm như: chi trả nợ gốc và lãi; chi viện trợ; chi cho vay; chi bổ sung quỹ dụ trữ tài chính; chi bổ sung cho Ngân sách cấp dưới; chi chuyển nguồn từ ngân sách năm trước sang ngân sách năm sau. Việc phân loại các khoản chi thành chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển là rất cần thiết trong quản lý ngân sách nhà nước. Nó cho phép đánh giá, so sánh các khoản chi thường xuyên phải bỏ 41
42. ra cho các hoạt động quản lý kinh tế - xã hội của nhà nước làm cơ sở để xác định được hiệu quả hoạt động của đơn vị. - Phân loại theo tổ chức hành chính: Theo cách phân loại này chi ngân sách được phân loại theo đơn vị dự toán các cấp bao gồm; cấp I; cấp II; cấp III nhằm làm rõ trách nhiệm từng cấp trong quản lý ngân sách nói chung và kế toán, kiểm toán và quyết toán Ngân sách Nhà nước nói riêng. - Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị trực tiếp nhận dự toán ngân sách hàng năm do Thủ tướng Chính phủ hoặc Uỷ ban Nhân dân giao. Đơn vị dự toán cấp I thực hiện phân bổ, giao dự toán ngân sách cho đơn vị cấp dưới trực thuộc; chịu trách nhiệm trước Nhà nước về việc tổ chức, thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và công tác kế toán và quyết toán ngân sách của các đơn vị dự toán cấp dưới trực thuộc. - Đơn vị dự toán cấp II là đơn vị cấp dưới đơn vị dự toán cấp I, được đơn vị toán cấp I giao dự toán và phân bổ dự toán được giao cho đơn vị toán cấp III (trường hợp được uỷ quyền của đơn vị dự toán cấp I), chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và công tác kế toán và quyết toán của các đơn vị toán cấp dưới. - Đơn vị dự toán cấp III là đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách, được đơn vị toán cấp I hoặc cấp II giao dự toán ngân sách, có trách nhiệm tổ chức, thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc (nếu có). - Đơn vị cấp dưới của đơn vị dự toán cấp III được nhận kinh phí để thực hiện phần công việc cụ thể, khi chi tiêu phải thực hiện kế toán và quyết toán. 1.2.3. Mục lục ngân sách nhà nước Mục lục ngân sách là bảng phân loại các khoản thu, chi ngân sách theo những tiêu thức, phương pháp nhất định nhằm giúp cho việc quản lý ngân sách được hiệu quả, đảm bảo minh bạch tài chính. hệ thống mục lục ngân sách hiện tại của nước ta được thiết kế dựa trên 3 cách phân loại trên: phân loại theo tổ chức thực hiện qua chương; theo chức năng (ngành kinh tế quốc dân) thể hiện qua loại, khoản và theo nhưng nội dung kinh tế thể hiện qua nhóm, tiểu nhóm, mục, tiểu mục. Các khoản 42
43. thu, chi được phân loại trong mục lục ngân sách hệ thống mã hoá 15 con số được minh hoạ như sau: Phân loại theo tổ chức Phân loại theo chức năng Phân loại theo nội dung kinh tế 000 00 00 0 00 000 00 1, 2, 3 4, 5 6, 7 8 9, 10 11, 12, 13 14, 15 Chương Loại Khoản Nhóm Tiểu nhóm Mục Tiểu mục 2. QUẢN LÝ CHU TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1. Nguyên tắc quản lý ngân sách Nhà nước Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ: Nguyên tắc này đòi hỏi: trong hoạt động ngân sách, một mặt, nó bảo đảm sự thống nhất ý chí và lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để có được những hàng hoá. dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia. Mặt khác, nó đảm bảo phát huy tính chủ động và sáng tạo của các địa phương, các tổ chức, cá nhân trong đảm bảo giải quyết các vấn đề cụ thể, trong những hoàn cảnh và cơ sở cụ thể. Tập trung ở đây không phải là độc đoán, chuyên quyền mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ chức hoạt động ngân sách của các cấp chính quyền, các ngành, các đơn vị. Nguyên tắc này được quán triệt thông qua sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các 46 cơ quan nhà nước trong phân cấp quản lý ở cả ba khâu của chu trình ngân sách. Nguyên tắc công khai, minh bạch: Công khai có nghĩa là để cho mọi người biết, không giữ kín. Minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu, sáng sủa, không thể nhằm lẫn được. Quản lý ngân sách đòi hỏi phải công khai, minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho Nhà nước. Việc Nhà nước có đảm bảo trách nhiệm trước dân về huy động và sử dụng các nguồn thu hay không phụ thuộc nhiều vào tính minh bạch của ngân sách. Điều này cũng rất quan trọng đối với nhà tài trợ, những người hiển nhiên sẽ không hài lòng nếu sau khi hỗ trợ tài chính cho một quốc gia lại không có đủ thông tin về 43
44. việc sử dụng nó vào đâu, như thế nào? Những nhà đầu tư cũng cần có sự minh bạch về ngân sách để có thể đưa ra các quyết định đầu tư, cho vay Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm: Với tư cách là người được nhân dân "uỷ thác" trong việc sử dụng nguồn lực, Nhà nước phải đảm bảo trách nhiệm trước nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách, về kết quả thu, chi ngân sách. Tính chịu trách nhiệm bao gồm chịu trách nhiệm có tính chất nội bộ và chịu trách nhiệm ra bên ngoài. Chịu trách nhiệm nội bộ của nhà quản lý ngân sách bao gồm chịu trách nhiệm của cấp dưới với cấp trên, với người giám sát; kiểm tra ngân sách trong nội bộ Nhà nước. Chịu trách nhiệm ra bên ngoài muốn nói tới ở đây là tính chịu trách nhiệm của các bộ, ngành đối với khách hàng của mình như những người nộp thuế hay đối tượng được hưởng các dịch vụ y tế, giáo dục Nâng cao tính chịu trách nhiệm ra bên ngoài đặc biệt cần thiết khi nhà nước gia tăng phí tập trung hoá, tăng tự chủ trong quản lý ngân sách cho các địa phương, bộ, ngành, đơn vị. Điều này cũng được thể hiện rõ trong luật ngân sách của Việt Nam. Quốc hội, Hội đồng nhân dân được bầu theo nhiệm kỳ và chịu trách nhiệm giải trình trước toàn bộ cử tri về ngân sách. Cơ quan hành pháp chịu trách nhiệm giải trình trước cơ quan lập pháp. Nguyên tắc đảm bảo cân đối ngân sách nhà nước: Cân đối ngân sách nhà nước ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hài hoà, hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực; các ngành; các cấp chính quyền thậm 47 chí ngay cả giữa các thế hệ . Đảm bảo cân đối ngân sách từ một đòi hỏi có tính chất khách quan xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Thông thường, khi thực hiện ngân sách các khoản thu dự kiến sẽ không đủ để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Vì vậy, tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng. Các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn thu bù đắp. 2.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. 2.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý ngân sách là quá trình Nhà nước trung ương phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách. Khi nói tới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước người ta 44
45. thường hiểu theo nghĩa trực diện, dễ cảm nhận đó là việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp chính quyền. Thực chất nội dung phân cấp rộng hơn nhiều. Nó giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước Trung ương và các cấp chính quyền nhà nước Địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của ngân sách nhà nước bao gồm 3 nội dung sau: Quan hệ về mặt chế độ, chính sách; Quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi; Quản hệ về quản lý chu trình ngân sách. Về chế độ, chính sách trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cần làm rõ những câu hỏi sau: Cơ quan Nhà nước cấp nào có thẩm quyền ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn thu, chi và đó là những loại chế độ nào? Về nguyên tắc những chế độ nếu đã do trung ương quy định thì các cấp chính quyền địa phương tuyệt đối không được tự tiện điều chỉnh hoặc vi phạm. Ngược lại, trung ương cũng phải tôn trọng thẩm quyền của các địa phương, tránh can thiệp làm mất đi tính tự chủ của họ. Về quan hệ vật chất trong phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi đây luôn là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều bất đồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách. Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng, miền trong cả nước. Vì vậy, bất kỳ phương án phân chia, trợ cấp nào cũng khó làm hài lòng các cấp chính quyền địa phương. ổn định ngân sách trong một khoảng thời gian và bổ sung theo mục tiêu có lẽ là phương thức hữu hiệu để giảm bớt sự ỷ lại cung như điều hoà lợi ích giữa các địa phương. Mối quan hệ trong chu trình ngân sách nhà nước qua 3 khâu: lập ngân sách; chấp hành và quyết toán ngân sách cũng cần được phân định rõ ràng, tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các cấp chính quyền. 2.2.2. Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách đem lại kết quả tốt cần phải quán triệt các nguyên tắc sau đây: 45
46. Thứ nhất: Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Thứ hai: Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và vị trí độc lập của ngân sách địa phương trong hệ thống NSNN thống nhất. Thứ ba: Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp ngân sách nhà nước. Để giảm bớt khoảng cách giàu, nghèo giữa các vùng, các địa phương, rong quá trình phân cấp cần đảm bảo cơ chế điều hoà, trợ cấp giữa trung ương với địa phương, giữa ngân sách cấp trên với ngân sách cấp dưới. Trợ cấp cân đối và trợ cấp có mục tiêu là hai phương thức tài trợ mà chính quyền cấp trên thường sử dụng đối với chính quyền cấp dưới. 2.2.3. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 2.2.3.1. Quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách, chế độ Về cơ bản Nhà nước trung ương vẫn giữ vai trò quyết định các loại thu như thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước. Ngoài các chế độ tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành, đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng những chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của Bộ quản lý ngành, lĩnh vực. Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo Bộ Tài chính việc ban hành các chế độ chi ngân sách ở địa phương để tổng hợp và giám sát việc thực hiện. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính Nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật. 2.2.3.2. Quan hệ các cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi Ngân sách trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: thuế xuất, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia như: thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành. Ngân sách địa phương được phân cấp 46
47. nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương như: thuế nhà, đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đât, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung ngân sách cho ngân sách cấp dưới dưới hai hình thức: Bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu. 2.2.3.3. Quan hệ giữa các cấp về quản lý chu trình ngân sách nhà nước Ngoài các quyền có tính truyền thống như: quyết định dự toán ngân sách địa phương; phân bổ ngân sách địa phương; phân bổ dự toán chi ngân sách cho sở, ban, ngành theo từng lĩnh vực cụ thể, quyết định số bổ sung từ ngân sách cấp mình cho từng ngân sách cấp dưới; trực tiếp phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương HĐND cấp tỉnh còn có nhiệm vụ: Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương. Quyết định tỷ lệ % phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương đối với phần trăm ngân sách địa phương được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phươngvà các khoản thu có phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương. 2.3. Quản lý chu trình ngân sách nhà nước Một trong những điểm khác biệt của quản lý ngân sách Nhà nước so với các khu vực khác như doanh nghiệp hay hộ gia đình là quản lý theo năm ngân sách (còn gọi là năm tài chính hay tài khoá). Năm ngân sách là giai đoạn mà trong đó dự toán thu, chi ngân sách được Quốc hội quyết định có hiệu lực thi hành. Năm ngân sách ở các nước ngày nay đều có thời hạn bằng một năm dương lịch, nhưng thời điểm bắt đầu và kết thúc năm ngân sách ở mỗi nước khác nhau. Năm ngân sách của Việt Nam cũng giống đại bộ phận các nước Malayxia, Hàn Quốc, Trung Quốc trùng với năm dương lịch (1/1N - 31/12N). Tuy nhiên, cũng có một số nước năm ngân sách có thời điểm bắt đầu và kết thúc không giống như vậy, ví dụ: Mỹ, Thái Lan từ 1/10 năm trước đến 30/9 năm sau; Anh, Canada, Nhật từ 1/4 năm trước đến 31/3 năm sau; Italia, Na Uy, Thụy Điển từ 1/7 năm trước đến 30/6 năm sau. Khi năm ngân sách này kết thúc cũng là thời điểm bắt đầu một năm ngân sách mới. Chu trình ngân sách hay còn gọi là quy trình ngân sách dùng để chỉ toàn bộ hoạt động của một ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho đến khi kết thúc chuyển 47
48. sang ngân sách mới. Một chu trình ngân sách gồm 3 khâu nối tiếp nhau, đó là: lập ngân sách; chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách. Chu trình ngân sách thường bắt đầu từ trước một năm ngân sách và kết thúc sau năm ngân sách. Trong một năm ngân sách đồng thời diễn ra cả ba khâu nối tiếp nhau, đó là: chấp hành ngân sách của chu trình ngân sách hiện tại; quyết toán ngân sách của chu trình ngân sách trước đó và lập ngân sách cho chu trình tiêp theo. Chu trình ngân sách bao gồm: 2.3.1. Lập dự toán ngân sách nhà nước Lập dự toán ngân sách Nhà nước là quá trình xây dựng dự toán ngân sách Nhà nước. Đây là giai đoạn mà các cấp ngân sách căn cứ vào các chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính ban hành lập dự toán ngân sách nhà nước và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách nhà nước cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố thuộc trung ương Sau khi nhận được quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của uỷ ban nhân dân cấp trên, uỷ ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa phương và phương án bổ sung dự toán ngân sách cấp mình, bảo đảm dự toán ngân sách cấp xã được quyết định trước ngày 31 tháng 12 năm trước. 2.3.2. Chấp hành ngân sách nhà nước: Nội dung tổ chức chấp hành ngân sách nhà nước bao gồm: Tổ chức thu ngân sách nhà nước: Trên cơ sở nhiệm vụ thu cả năm được giao và nguồn thu dự kiến phát sinh trong quý, cơ quan thu lập dự toán thu ngân sách quý chi tiết theo khu vực kinh tế, địa bàn và đối tượng thu chủ yếu, gửi cơ quan tài chính cuối quý. Về nguyên tắc toàn bộ các khoản thu của ngân sách nhà nước phải nộp trực tiếp và Kho bạc Nhà nước, trừ một số khoản cơ quan thu có thể thu trực tiếp song phải định kỳ nộp Kho bạc Nhà nước theo quy định. Tổ chức chi ngân sách nhà nước: Giai đoạn này bao gồm các khâu: Phân bổ và giao dự toán chi ngân sách: Sau khi được Thủ tướng Chính phủ, Uỷ ban nhân dân giao dự toán ngân sách, các cơ quan Nhà nước ở trung ương và địa 48
49. phương, các đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc. Lập nhu cầu chi quý: Trên cơ sở dự toán năm được giao, các đơn vị sử dụng ngân sách lập nhu cầu chi ngân sách quý (có chia ra tháng), chi tiết theo các nhóm mục chi như trên gửi Kho nạc Nhà nước và cơ quan tài chính cuối kỳ trước để phối hợp thực hiện chi trả cho đơn vị. Cơ chế kiểm soát chi: Các đơn vị dự toán ngân sách và các tổ chức được ngân sách Nhà nước hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước theo hướng dẫn của Bộ Tài chính, chịu sự kiểm tra của cơ quan tài chính và Kho bạc Nhà nước trong quá trình thanh toán, sử dụng kinh phí. Các khoản thanh toán về cơ bản theo nguyên tắc chi trả trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước. Điều chỉnh dự toán ngân sách Nhà nước:Trong quá trình chấp hành ngân sách, nếu có sự thay đổi về nguồn thu và nhiệm vụ chi thì phải thực hiện điều chỉnh dự toán ngân sách như sau: Số tăng thu và số tiết kiệm chi so dự toán được giao, được sử dụng để giảm bội chi, tăng chi trả nợ, tăng chi đầu tư phát triển, bổ sung quỹ dự trữ tài chính, tăng dự phòng ngân sách. Nếu giảm thu so với dự toán được duyệt thì phải sắp xếp lại để giảm một số khoản chi tương ứng. Trường hợp số thu, chi biến động lớn so với dự toán cần điều chỉnh tổng thể Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách. 2.3.3. Quyết toán ngân sách nhà nước Lập quyết toán ngân sách Nhà nước thường được thực hiện theo phương pháp lập từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên. Cơ quan Tài chính cùng cấp thẩm quyền quyết định quyết toán năm của các đơn vị dự toán cấp I. Trường hợp đơn vị dự toán cấp I đồng thời là đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan Tài chính duyệt quyết toán cho đơn vị dự toán cấp I. Bộ Tài chính thẩm định quyết toán thu ngân sách nhà nước, báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách địa phương; lập quyết toán thu, chi ngân sách trung ương và tổng hợp lập tổng quyết toán thu, chi ngân sách nhà nước (bao gồm quyết toán thu, chi ngân sách trung ương và quyết toán thu, chi ngân sách địa 49