Giáo trình Quản lý Nhà nước về Tài chính Công

Nội dung text: Giáo trình Quản lý Nhà nước về Tài chính Công

1. FORUM O F PUBLIC ADMINISTRATION’ STUDENT Giỏo trỡnh Quản lý Nhà nước về Tài chớnh Cụng (Sưu tầm bởi hanhchinhvn.com@gmail.com) 2004 WWW.HANHCHINH.COM.VN
2. Chương thứ nhất Những vấn đề cơ bản về tài chính Nhà nước và quản lý tài chính nhà nước Phần I Những vấn đề cơ bản về tài chính nhà nước I. Khái niệm và đặc điểm của tài chính Nhà nước 1. Khái niệm Tài chính Nhà nước Tài chính Nhà nước là một bộ phận hữu cơ của nền tài chính quốc gia. Nó ra đời, tồn tại và phát triển gần với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước và sự phát triển của nền kinh tế hàng hoá, tiền tệ. Nhà nước xuất hiện đòi hỏi phải có nguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội do cộng đồng giao phó. Trong nền kinh tế hàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó, không những đã được tiền tệ hoá mà còn ngày càng trở nên dồi dào. Chính trong những điều kiện như vậy, tài chính Nhà nước mới ra đời, tồn tại và phát triển. Ngày nay, tài chính Nhà nước, không chỉ là công cụ động viên, khai thác mọi nguồn lực tài chính của xã hội tạo nên sức mạnh tài chính của Nhà nước mà còn là công cụ quản lý, điều chỉnh mọi hoạt động kinh tế, xã hội của mọi quốc gia. Xuất phát từ tầm quan trọng đó, sự tồn tại, phát triển tài chính Nhà nước là một đòi hỏi khách quan và hết sức cần thiết. Tuy nhiên, để sử dụng có hiệu quả phạm trù tài chính Nhà nước trong thực tiễn, đòi hỏi trước hết phải nhận thức một cách đầy đủ, chính xác phạm trù đó. Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thể hiện ra như là các hiện tượng thu, chi bằng tiền - sự vận động của các nguồn tài chính - gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định. Trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế, gắn liền với sự hoạt động của các chủ thể trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau có các quỹ tiền tệ khác nhau được hình thành và được sử dụng. Có thể kể như: Quỹ tiền tệ của các hộ gia đình; quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp; quỹ tiền tệ của các tổ chức bảo hiểm , tín dụng; quỹ tiền tệ của Nhà nước Quỹ tiền tệ của Nhà nước là một bộ phận 2
3. của hệ thống của các quỹ tiền tệ trong nền kinh tế và có mối quan hệ hữu cơ với quỹ tiền tệ khác đi liền với mối quan hệ ràng buộc phụ thuộc giữa các chủ thể kinh tế - xã hội trong khi tham gia phân phối các nguồn tài chính. Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo lập và sử dụng gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Nói một cách khác, các quỹ tiền tệ của Nhà nước là tổng số các nguồn lực tài chính đã được tập trung vào trong tay Nhà nước, thuộc quyền nắm giữ của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh xã hội của mình. Trên quan niệm đó, quỹ tiền tệ của Nhà nước, có thể được xem như là sự tổng hợp của các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước và quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước. Các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước lại bao gồm: Quỹ Ngân sách Nhà nước và các quỹ ngoài NSNN. Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước kể trên chính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính Nhà nước. Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính Nhà nước, còn các quỹ tiền tệ Nhà nước nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tài chính Nhà nước. Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản chất bên trong của tài chính Nhà nước, biểu hiện nội dung kinh tế - xã hội của tài chính Nhà nước. Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài chính Nhà nước như sau: Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm phục vụ các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Tài chính Nhà nước phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính. 3
4. Quan niệm tài chính Nhà nước như trên cho phép nhìn nhận một cách đầy đủ, toàn diện về tài chính Nhà nước, quan niệm đó vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình thức bên ngoài - nội dung vật chất của tài chính Nhà nước là các quỹ tiền tệ của Nhà nước; vừa vạch rõ mặt trừu tượng, mặt bản chất bên trong - nội dung kinh tế - xã hội của tài chính Nhà nước là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước phân phối nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Như đã phân tích ở trên, các quan hệ kinh tế cấu thành bản chất tài chính Nhà nước nảy sinh do Nhà nước tiến hành các khoản thu, chi trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định. Điều đó có nghĩa là, các quan hệ kinh tế đó do Nhà nước định hướng điều chỉnh thông qua các hoạt động thu, chi của tài chính Nhà nước. Từ đó cho thấy, bản chất của tài chính Nhà nước cũng chịu sự quy định bởi bản chất và phạm vi chức năng của Nhà nước thích ứng với những điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau. Tài chính Nhà nước thực sự trở thành công cụ của Nhà nước để phục vụ và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Nhà nước sử dụng tài chính Nhà nước thông qua các chính sách thu, chi của tài chính Nhà nước để tác động tới sự phát triển kinh tế - xã hội nhằm giữ vững các quan hệ tỷ lệ hợp lý và thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô do Nhà nước định hướng. 2. Đặc điểm của tài chính Nhà nước Luôn luôn gắn liền với việc thực hiện các chức năng nhiều mặt của Nhà nước, hoạt động của tài chính Nhà nước cũng rất đa dạng, liên quan đến mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội và tác động đến mọi chủ thể trong xã hội. Chính nét đặc thù đó là nhân tố có ảnh hưởng quyết định tới các đặc điểm của tài chính nhà nước. Có thể khái quát đặc điểm của tài chính Nhà nước trên các khía cạnh sau đây: 2.1. Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nước Tài chính Nhà nước thuộc sở hữu Nhà nước, do đó, Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước, luôn luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy Nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận. Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từng thời kỳ phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà 4
5. nước - Quốc hội, do đó, Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các thu, chi Ngân sách Nhà nước - quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước - tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch định nhằm đảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ đó. Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nước có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền lãnh đạo tập trung thống nhất của Nhà nước, loại trừ sự chia xẻ, phân tán quyền lực trong việc điều hành Ngân sách Nhà nước. Nhận thức kể trên cũng cho phép xác định quan điểm định hướng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh và xử lý các quan hệ kinh tế - xã hội, rằng, trong hệ thống các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nảy sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thì lợi ích quốc gia, lợi ích toàn thể bao giờ cũng được đặt lên hàng đầu và chi phối các mặt lợi ích khác. 2.2. Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước Xét về nội dung vật chất, tài chính Nhà nước bao gồm các quỹ tiền tệ thuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà nước (xem mục I.2). Các quỹ tiền tệ đó là một lượng nhất định các nguồn tài chính của toàn xã hội đã được tập trung vào tay Nhà nước, hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước, trong đó NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. Việc hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước mà đại diện tiêu biểu là NSNN có các đặc điểm chủ yếu là: Thứ nhất, Thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy từ nhiều nguồn khác nhau, cả trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau, cả sản xuất, lưu thông và phân phối, nhưng nét đặc trưng là luôn gắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận động của các phạm trù giá trị khác như: giá cả, thu nhập, lãi suất Kết quả của các hoạt động kinh tế trong nước được đánh giá bằng các chỉ tiêu chủ yếu như: mức tăng trưởng GDP, tỷ suất doanh lợi của nền kinh tế Đó là các nhân tố khách quan quyết định mức động viên của tài chính Nhà nước. Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động đến sự tăng giảm mức động viên của tài chính Nhà nước, vừa đặt ra yêu cầu sử dụng hợp lý các công cụ thu tài chính Nhà nước để điều tiết các hoạt động kinh tế xã hội cho phù hợp với sự biến động của các phạm trù giá trị. 5
6. Nhận thức đầy đủ đặc điểm trên có ý nghĩa quan trọng, rằng trong tổng thu nhập của tài chính nhà nước phải coi nguồn thu trong nước là chủ yếu, trong đó, chủ yếu là nguồn của cải mới được sáng tạo ra trong các ngành sản xuất. Khái niệm sản xuất ngày nay được hiểu bao gồm không chỉ các hoạt động sản xuất, mà cả các hoạt động dịch vụ. Từ đó, của cải mới được sáng tạo trong các ngành sản xuất không chỉ do các hoạt động sản xuất vật chất, mà còn do các hoạt động dịch vụ tạo ra. ở các quốc gia phát triển và các xã hội văn minh, các hoạt động dịch vụ phát triển rất mạnh và nguồn của cải xã hội được tạo ra ở đây cũng có xu hướng ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng lớn. Đối với Việt Nam, xu hướng đó cũng là tất yếu. Như vậy, cùng với các hoạt động sản xuất vật chất, các hoạt động dịch vụ là nơi tạo ra nguồn tài chính chủ yếu của quốc gia, nguồn thu chủ yếu của tài chính Nhà nước. Do đó, để tăng thu tài chính Nhà nước, con đường chủ yếu phải là tìm cách mở rộng sản xuất và nâng cao hiệu quả của nền sản xuất xã hội. Thứ hai, Thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy về bằng nhiều hình thức và phương pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và không ngang giá nhưng, nét đặc trưng là luôn gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước, thể hiện tính cưỡng chế bằng hệ thống luật lệ do Nhà nước quy định và mang tính không hoàn trả là chủ yếu. ý nghĩa thực tiễn của việc nhận thức đầy đủ đặc điểm này là ở chỗ, để việc sử dụng các hình thức và phương pháp động viên của tài chính Nhà nước hợp lý đòi hỏi phải xem xét đến tính chất, đặc điểm của các hoạt động kinh tế - xã hội và yêu cầu phát huy vai trò đòn bẩy của các công cụ tài chính trong phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính phù hợp với tình hình, đặc điểm của từng thời kỳ phát triển xã hội. 2.3. Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính Nhà nước Chi tiêu tài chính Nhà nước là việc phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ (vốn) của Nhà nước. Các quỹ tiền tệ của Nhà nước được đề cập ở đây bao gồm quỹ NSNN và các quỹ TCNN ngoài NSNN, không bao gồm vốn và các quỹ của DNNN. Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị kinh tế cơ sở, hiệu quả của việc sử dụng vốn thường được đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượng như: Tổng số lợi nhuận thu được trong kỳ, số vòng quay của vốn lưu 6
7. động trong kỳ, hệ số doanh lợi (lợi nhuận/vốn, lợi nhuận/giá thành, lợi nhuận/chi phí). Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, việc dựa vào các chỉ tiêu định lượng để đánh giá hiệu quả các khoản chi của tài chính Nhà nước sẽ gặp phải khó khăn và sẽ không cho phép có cái nhìn toàn diện. Bởi vì, chi tiêu của tài chính Nhà nước không phải là những chi tiêu gắn liền trực tiếp với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà là những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, tức là gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội - tầm vĩ mô. Mặc dù hiệu quả của các khoản chi tiêu của tài chính Nhà nước trên những khía cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượng như vay nợ, một số vấn đề xã hội nhưng xét về tổng thể, hiệu quả đó thường được xem xét trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa là, hiệu quả của việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế -xã hội đã đặt ra mà các khoản chi của tài chính Nhà nước phải đảm nhận. Thông thường việc đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính Nhà nước dựa vào hai tiêu thức cơ bản: kết quả đạt được và chi phí bỏ ra. Kết quả ở đây được hiểu bao gồm: kết quả kinh tế và kết quả xã hội, kết quả trực tiếp và kết quả gián tiếp. Nhận thức đúng đắn đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc định hướng và có biện pháp sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước tập trung vào việc xử lý các vấn đề của kinh tế vĩ mô như: đầu tư để tác động đến việc hình thành cơ cấu kinh tế mới; cấp phát kinh phí cho việc thực hiện mục tiêu nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài; thực hiện chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình; hỗ trợ giải quyết việc làm và xoá đói, giảm nghèo; góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả; đảm bảo kinh phí cho việc thực hiện mục tiêu xoá bỏ các tệ nạn xã hội và đảm bảo trật tự an toàn xã hội, bảo vệ môi trường thiên nhiên với yêu cầu là chi phí bỏ ra là thấp nhất mà kết quả đem lại là cao nhất. 2.4. Đặc điểm về phạm vi hoạt động của tài chính Nhà nước Gắn liền với bộ máy Nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước đối với toàn bộ nền kinh tế, phạm vi ảnh hưởng của tài chính Nhà nước rất rộng rãi, TCNN 7
8. có thể tác động tới các hoạt động khac nhau nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội. Thông qua quá trình phân phối các nguồn tài chính, tài chính Nhà nước có khả năng động viên, tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia vào tay Nhà nước từ mọi lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời, bằng việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, tài chính Nhà nước có khả năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, đạt tới những mục tiêu đã định. Nhận thức đầy đủ đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc sử dụng tài chính Nhà nước, thông qua thuế và chi tài chính Nhà nước, để góp phần giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội được đặt ra trong từng thời kỳ khác nhau của sự phát triển xã hội. Cần thiết phải nhấn mạnh rằng, trong các vấn đề kinh tế - xã hội được đặt ra và đòi hỏi phải được giải quyết, các vấn đề về xã hội và môi trường là những vấn đề mà khu vực tư nhân và hộ gia đình không có khả năng hoặc chỉ có thể góp được một phần rất nhỏ thì việc sử dụng tài chính Nhà nước, đặc biệt là chi tài chính Nhà nước để khắc phục những mặt còn hạn chế, tiêu cực và đạt tới những mặt tiến bộ, tích cực là có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, góp phần quyết định trong việc thực hiện các mục tiêu và yêu cầu cần đạt được của sự phát triển xã hội. II. Chức năng của tài chính Nhà nước Như đã biết, phạm trù tài chính vốn có hai chức năng là phân phối và giám đốc. Là một bộ phận của tài chính nói chung, tài chính Nhà nước cũng có những chức năng khách quan như vậy. Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó là luôn gắn liền với Nhà nước và phát huy vai trò của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế, tài chính Nhà nước lại biểu lộ khả năng khách quan phát huy tác dụng xã hội của nó trên các khía cạnh cụ thể phù hợp với tính đặc thù đó. Đó là ba chức năng: phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu nhập, điều chỉnh và kiểm soát. 1. Chức năng phân bổ nguồn lực Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi phối của Nhà nước được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nền kinh tế phát triển 8
9. vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Đương nhiên, ngày nay trong một nền kinh tế đang chuyển đổi như ở nước ta, việc phân bổ nguồn lực không chỉ duy nhất do tài chính Nhà nước thực hiện mà còn có sự tham gia của các khâu tài chính khác. Xu hướng chung là chức năng này đối với tài chính Nhà nước đang có chiều hướng giảm dần. ở nước ta, trong những năm trước thời kỳ đôỉ mới, nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước thực hiện chế độ bao cấp nguồn tài chính từ Ngân sách cho phần lớn các hoạt động kinh tế xã hội. Trong điều kiện đó, có người đã lầm tưởng mà ngộ nhận rằng, Ngân sách Nhà nước ta là Ngân sách của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Thực ra, khi đó Ngân sách Nhà nước chỉ giữ vai trò như một cái túi đựng số thu của Nhà nước về để rồi chia nhỏ nó cho các hoạt động mà không biết đến tính hiệu quả của nó. Cũng chính trong điều kiện đó, chức năng phân bổ của tài chính Nhà nước, tưởng như một chức năng rất quan trọng, bao trùm của tài chính Nhà nước, nhưng lại không phải là một khả năng để phát huy vai trò thực sự quan trọng của tài chính Nhà nước đối với các hoạt động kinh tế - xã hội dưới sự điều khiển của Nhà nước. Chuyển sang nền kinh tế thị trường, với việc Nhà nước từ bỏ dần những sự can thiệp trực tiếp vào các hoạt động kinh tế - xã hội, để chủ yếu thực hiện chức năng quản lý và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, việc bao cấp nguồn tài chính từ Ngân sách Nhà nước cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng giảm dần. Trong điều kiện mới đó, chức năng phân bổ của tài chính Nhà nước cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng được sử dụng theo cách khác hơn. Các nguồn lực tài chính từ Ngân sách được phân bổ có sự lựa chọn, cân nhắc, tính toán hơn, có trọng tâm, trọng điểm hơn. Điều đó thể hiện xu hướng mới trong việc sử dụng chức năng này của tài chính Nhà nước . Vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước vào đời sống thực tiễn, con người tổ chức quá trình động viên các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước để tạo lập các quỹ tiền tệ của Nhà nước và tổ chức quá trình phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ đó cho các mục đích đã định. 9
10. Trong các quá trình kể trên, Nhà nước là chủ thể phân bổ với tư cách là người có quyền lực chính trị, hoặc là người có quyền sở hữu, hoặc là nguời có quyền sử dụng các nguồn tài chính và các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước chính là đối tượng phân bổ. Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực qua tài chính Nhà nước là các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo lập, được phân phối và được sử dụng. Đến lượt nó, việc tạo lập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý các quỹ tiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối ưu các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước lại có tác động mạnh mẽ tới việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính; thúc đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội bằng việc tính toán, sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trong phân bổ các nguồn tài chính. Một sự phân bổ như thế sẽ là nhân tố có ảnh hưởng quan trọng tới sự phát triển vững chắc và ổn định của nền kinh tế. Những kết quả cần phải đạt được đó của sự phân bổ có thể coi là những tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn, hợp lý của việc sử dụng công cụ tài chính Nhà nước trong việc phân bổ các nguồn lực tài chính. Bên cạnh các tiêu chuẩn đó, đòi hỏi sự phân bổ phải được tính toán trên cơ sở thực lực nguồn tài chính của toàn xã hội và của Nhà nước, có cân nhắc cho phù hợp với đặc điểm, tình hình của đất nước trong từng thời kỳ và theo sát các kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng là một tiêu chuẩn không kém phần quan trọng. Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là chức năng được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh kinh tế của sự phân phối. Phân bổ nguồn lực tài chính qua tài chính Nhà nước mà Nhà nước là chủ thể phải nhằm đạt tới các mục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định và phát triển. Nhằm đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài chính của tài chính Nhà nước phải chú ý xử lý mối quan hệ giữa khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân. Những tỷ lệ hợp lý trong phân bổ nguồn lực tài chính sẽ đảm bảo nâng cao tính hiệu quả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu của Nhà nước, từ đó, có tác dụng vừa thúc đẩy tập trung vốn vào tay Nhà nước, vừa thúc đẩy tích tụ vốn ở các đơn vị cơ sở; vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm trong khu vực Nhà nước, vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư 10
11. trong khu vực tư nhân. Những điều đó sẽ là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới sự phát triển và ổn định kinh tế. 2. Chức năng tái phân phối thu nhập Chức năng phân phối và tái phân phối thu nhập của tài chính Nhà nước là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó tài chính Nhà nước được sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội trong phân phối và hưởng thụ kết quả của sản xuất xã hội. Trong chức năng này, chủ thể phân phối là Nhà nước chủ yếu trên tư cách là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn tài chính đã thuộc sở hữu nhà nước hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội mà Nhà nước tham gia điều tiết. Công bằng trong phân phối biểu hiện trên 2 khía cạnh là công bằng về mặt kinh tế và công bằng về mặt xã hội. Như đã biết, công bằng về kinh tế là yêu cầu nội tại của nền kinh tế thị trường. Do giá cả thị trường quyết định mà việc đưa các yếu tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu nhập) là tương xứng với nhau, nó được thực hiện theo sự trao đổi ngang giá trong môi trường cạnh tranh bình đẳng. Chẳng hạn, việc phân phối vật phẩm tiêu dùng cá nhân được thực hiện theo nguyên tắc phân phối theo lao động, trong đó, cá nhân bằng việc bỏ ra lao động mà có được thu nhập, nhưng thu nhập mà họ nhận được (thù lao cho lao động) là tương xứng với số lượng và chất lượng lao động mà họ bỏ ra. Đó là sự công bằng về kinh tế. Tuy nhiên, trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, do những yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế hoặc các cá nhân không giống nhau, do sự không giống nhau về sức khoẻ, độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh gia đình mà thu nhập của các chủ thể kinh tế hoặc của các cá nhân có sự chênh lệch. Sự chênh lệch thu nhập này vượt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn đến vấn đề không công bằng xã hội. Như vậy, công bằng xã hội là yêu cầu của xã hội trong việc duy trì sự chênh lệch về thu nhập trong mức độ và phạm vi hợp lý thích ứng với từng giai đoạn mà xã hội có thể chấp nhận được. Trong lĩnh vực này, tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước, được sử dụng làm công cụ để điều chỉnh lại thu nhập mà các chủ thể trong xã hội đang nắm giữ. Sự điều chỉnh này được thực hiện theo hai hướng là điều tiết bớt các thu nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp. Đối với những thu nhập do thị trường hình thành như tiền lương của người lao động, lợi 11
12. nhuận doanh nghiệp, thu nhập về cho thuê, thu nhập về tài sản, thu nhập về lợi tức cổ phần thì chức năng của tài chính Nhà nước là thông qua việc phân phối lại để điều tiết. Những nhu cầu như y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi xã hội, bảo đảm xã hội thì tài chính Nhà nước thực hiện sự phân phối tập trung, hỗ trợ thu nhập từ nguồn tài chính đã được tập trung trong tay Nhà nước (cùng với việc thực hiện xã hội hoá và đa dạng hoá các nguồn tài chính cho các hoạt động này). Trong việc điều tiết thu nhập, thu thuế là biện pháp chủ yếu. Thông qua các thứ thuế gián thu để điều tiết tương đối giá cả của các loại hàng hoá, từ đó điều tiết sự phân phối các yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế. Thông qua thuế thu nhập doanh nghiệp để điều tiết lợi nhuận của doanh nghiệp. Thông qua thuế thu nhập cá nhân để điều tiết thu nhập lao động và thu nhập phi lao động của cá nhân (thu nhập về tài sản, tiền cho thuê, lợi tức ). Thông qua công cụ thuế, các thu nhập cao được điều tiết bớt một phần và được tập trung vào Ngân sách Nhà nước. Trong việc hỗ trợ thu nhập, chi tài chính Nhà nước là biện pháp chủ yếu. Ngân sách Nhà nước sử dụng các nguồn tài chính đã tập trung được, trong đó có một phần là nguồn tài chính điều tiết từ các thu nhập cao, để chi cho các biện pháp văn hoá xã hội kể trên nhằm hỗ trợ thu nhập cho những người có thu nhập thấp. Như vậy, với tư cách là chủ thể của chức năng phân phối thu nhập, Nhà nước đóng vai trò như người trung gian trong việc điều hoà thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, hạ thấp bớt các thu nhập cao và nâng cao thêm các thu nhập thấp nhằm rút ngắn độ chênh lệch về thu nhập giữa các cá nhân. Những phân tích kể trên cho thấy tái phân phối thu nhập trở thành một đòi hỏi khách quan của xã hội. Kết quả của việc thực hiện chức năng này của tài chính Nhà nước chính là nhờ vào nó có thể điều chỉnh để có được một khoảng cách hợp lý về thu nhập giữa các tầng lớp dân cư nhằm hướng tới mục tiêu công bằng xã hội cho mọi thành viên xã hội. Khác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng tái phân phối thu nhập của tài chính Nhà nước được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh xã hội của sự phân phối. Tuy nhiên, vấn đề được đăt ra ở đây là cần nhận thức và xử lý hợp lý mối quan hệ giữa mục tiêu công bằng và mục tiêu hiệu quả của kinh tế vĩ mô. Trong nhiều trường hợp, để đạt tới mục tiêu công bằng, sự phân phối 12
13. lại làm tổn hại tới mục tiêu hiệu quả. Chẳng hạn: một sự đánh thuế quá cao vào thu nhập sẽ hạn chế tác dụng thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư của tư nhân, đồng thời, có thể dẫn đến hiện tượng tìm cách trốn thuế tức là làm giảm tính hiệu quả của việc thu thuế do tình trạng quá tải của thuế mang lại. Một ví dụ khác: Một sự trợ cấp xã hội tràn lan, thiếu tính toán cân nhắc dễ dẫn đến tâm lý chờ được cứu tế, giảm tính tích cực lao động, đồng thời làm giảm tác dụng tăng tiết kiệm của khu vực Nhà nước Do đó, một sự tính toán cân nhắc trong chính sách phân phối và tái phân phối thu nhập để có thể đạt tới mục tiêu công bằng trên cơ sở đảm bảo tính hiệu quả kinh tế của sự phân phối và ít ảnh hưởng nhất tới mục tiêu hiệu quả là điều có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm sử dụng tài chính Nhà nước làm công cụ thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô. 3. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát Để quản lý một cách hữu hiệu các hoạt động kinh tế - xã hội, việc tiến hành điều chỉnh và kiểm soát thường xuyên là sự cần thiết khách quan. Với tư cách là một công cụ quản lý trong tay Nhà nước, tài chính Nhà nước thực hiện chức năng điều chỉnh và kiểm soát như một sứ mệnh xã hội tất yếu. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là khả năng khách quan của tài chính Nhà nước để có thể thực hiện việc điều chỉnh lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế quốc dân. Đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước trước hết là quá trình phân bổ các nguồn lực thuộc quyền chi phối của Nhà nước. Nói khác đi, đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ mà Nhà nước nắm giữ. Tuy nhiên cần nhận rõ rằng, việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước lại luôn có mối liên hệ hữu cơ với việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của mọi chủ thể kinh tế - xã hội khác và được tiến hành trên cơ sở các chính sách, chế độ do Nhà nước quy định. Do đó, đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước không chỉ là bản thân quá trình phân phối của tài chính Nhà nước mà còn là các quá trình phân phối các nguồn tài chính ở mọi chủ thể kinh tế xã hội theo các yêu cầu đặt ra của các chính sách thu, chi tài chính. Với đối tượng điều chỉnh và kiểm soát như vậy, có thể nhận thấy rằng, phạm vi điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là rất rộng 13
14. rãi, nó bao trùm mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội trong suốt quá trình diễn ra các hoạt động phân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ. Điều chỉnh và kiểm soát có cùng đối tượng quản lý và tác động, đó là quá trình phân bổ các nguồn lực tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ, nhưng giữa chúng vẫn có những sự khác nhau về nội dung và cách thức quản lý và tác động. Nội dung của kiểm soát - kiểm tra quá trình vận động của các nguồn tài chính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính; Kiểm tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết kiệm, tính hiệu quả của việc sử dụng chúng. Còn nội dung của điều chỉnh quá trình vận động của các nguồn tài chính là: điều chỉnh về mặt tổng lượng của nguồn tài chính nhằm đạt tới cân đối về mặt tổng lượng cung cấp vốn và tổng lượng nhu cầu vốn; điều tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ lệ giữa các mặt trong phân bổ các nguồn tài chính như: quan hệ tỷ lệ giữa tích luỹ với tiêu dùng, giữa tiêu dùng xã hội với tiêu dùng cá nhân, giữa trung ương với địa phương, giữa các ngành Kiểm soát quá trình vận động của các nguồn tài chính được thực hiện thông qua đồng tiền và dựa vào kế hoạch, nó được tiến hành trong suốt quá trình kế hoạch hoá tài chính từ khi xây dựng, xét duyệt, quyết định, thực hiện kế hoạch và cả sau khi kế hoạch được thực hiện xong. Thông qua hoạt động của con người việc kiểm tra - kiểm soát được thực hiện ở trạng thái tĩnh, trong phạm vi nhất định và thường mang tính chất độc quyền. Còn điều chỉnh quá trình vận động của các nguồn tài chính có thể được thực hiện thông qua nhiều công cụ như kế hoạch, pháp luật, hành chính, các đòn bẩy kinh tế, trong đó quan trọng và chủ yếu nhất là các đòn bẩy tài chính và tín dụng. Điều chỉnh được thực hiện trong trạng thái động - trạng thái biến đổi và có phạm vi rộng lớn, mang tính khách quan nhiều hơn. Mặc dù có những nét khác nhau như vậy, nhưng giữa điều chỉnh và kiểm soát lại gắn bó mật thiết với nhau, đều nhằm mục đích cuối cùng là thực hiện tốt các mục tiêu chiến lược đã đặt ra, đảm bảo cho nền kinh tế quốc dân phát triển một cách cân đối, ổn định và vững chắc. Mối quan hệ giữa điều chỉnh và kiểm soát được thể hiện trên hai mặt: 1. Trên cơ sở kết quả của kiểm tra phát hiện những mất cân đối, bất hợp lý trong quá trình phân bổ các nguồn tài chính mà tiến hành những điều chỉnh cần thiết để 14
15. đảm bảo cho quá trình đó được hợp lý, đúng đắn hơn. Như vậy, kiểm tra là chỗ dựa và quỹ đạo của điều chỉnh; 2. Ngược lại, kiểm tra có thực hiện được hay không và vận dụng có kết quả hay không lại phụ thuộc vào sự hợp lý, đúng đắn của điều chỉnh. Bởi vì, các quan hệ tỷ lệ trong phân bổ các nguồn lực tài chính do điều chỉnh tiến hành chính là cơ sở để kiểm tra xem xét tính đúng đắn, hợp lý của nó. Vì những quan hệ nội tại khăng khít đó, điều chỉnh và kiểm soát gắn bó với nhau cấu thành nội dung chức năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước. Kết quả của điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước được thể hiện trên các khía cạnh: Thứ nhất, đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước được đúng đắn, hợp lý, đạt kết quả tối đa nhất theo các mục tiêu, yêu cầu đã định. Việc bảo đảm đó được thực hiện, trước hết, nhờ tính tự động của điều chỉnh đối với các quá trình phân bổ trên cơ sở các điều kiện thực tế và đòi hỏi khách quan của sự phát triển; sau nữa được thực hiện nhờ qua kiểm tra mà phát hiện ra những bất hợp lý của quá trình phân bổ để có thể hiệu chỉnh lại quá trình đó theo các mục tiêu và yêu cầu đã định. Thứ hai, góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các nguồn tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể kinh tế - xã hội khác, đảm bảo cho các hoạt động thu, chi bằng tiền ở đó được thực hiện theo đúng các quy định của chính sách, chế độ Nhà nước. Các chức năng của tài chính Nhà nước là sự thể hiện bản chất của tài chính Nhà nước. Vận dụng các chức năng này vào hoạt động thực tiễn, tài chính Nhà nước sẽ phát huy những vai trò to lớn của nó. III. Hệ thống tài chính Nhà nước Chủ thể của các quan hệ tài chính Nhà nước là các cấp chính quyền Nhà nước, các cơ quan quản lý Nhà nước, các doanh nghiệp Nhà nước, gọi chung là Nhà nước. Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ thuộc tài chính nhà nước có tính đặc thù là việc tạo lập và sử dụng chúng luôn gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, còn các chức năng của Nhà nước lại được thực hiện thông qua các bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước theo một cơ cấu tổ chức thích hợp với từng thời kỳ lịch sử của sự phát triển xã hội. Từ đó có thể cho rằng, xét về mặt cơ cấu, tài chính nhà nước được xem là một hệ thống bao 15
16. gồm nhiều bộ phận hợp thành. Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm về hệ thống tài chính nhà nước như sau: Hệ thống Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động tài chính gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước và cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước nhằm phục vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận. Tuỳ theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thức khác nhau có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống tài chính Nhà nước. 1. Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia tài chính Nhà nước thành các bộ phận: - Tài chính chung của Nhà nước. - Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước. - Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước. - Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nước. 1.1. Tài chính chung của Nhà nước Tài chính chung của Nhà nước tồn tại và hoạt động gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước. Theo tính chất của các quỹ tiền tệ, tài chính chung của Nhà nước bao gồm các bộ phận: Ngân sách Nhà nước và các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước Chủ thể trực tiếp quản lý Ngân sách Nhà nước là Nhà nước (Chính phủ TWvà chính quyền địa phương các cấp) thông qua các cơ quan chức năng của Nhà nước (cơ quan tài chính, Kho bạc nhà nước ). Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước là các cơ quan Nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ. 1.2. Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước ở nước ta, bộ máy Nhà nước được tổ chức bao gồm 3 hệ thống: Các cơ quan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp từ trung ương đến địa phương. Các cơ quan hành chính thuộc bộ phận thứ 2 trong hệ thống kể trên. 16
17. Tuy nhiên, do hoạt động của các cơ quan lập pháp và các cơ quan tư pháp cũng mang tính chất “hành chính” như các cơ quan hành chính, đồng thời chúng cũng có những đặc điểm tương đồng về nguồn tài chính đảm bảo cho hoạt động và yêu cầu sử dụng kinh phí, do đó, trong lĩnh vực quản lý tài chính, 3 loại cơ quan kể trên được xếp vào cùng một dạng là các cơ quan hành chính. Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công cộng cho xã hội. Các cơ quan này được phép thu một số khoản thu về phí và lệ phí nhưng số thu đó là không đáng kể. Do đó, nguồn tài chính đảm bảo cho các cơ quan hành chính hoạt động gần như do Ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ. Nguồn tài chính ở đây được sử dụng để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước và thực hiện các nghiệp vụ hành chính, cung cấp các dịch vụ công cộng thuộc chức năng của cơ quan. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính Nhà nước là các cơ quan hành chính Nhà nước. 1.3. Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các đơn vị thực hiện cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của các ngành kinh tế quốc dân. Hoạt động của các đơn vị này không nhằm mục tiêu lơi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ. Các đơn vị này chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội. Hoạt động trong lĩnh vực kinh tế có các đơn vị sự nghiệp của các ngành như: sự nghiệp nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông, thuỷ lợi Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ở các đơn vị sự nghiệp số thu thường không lớn và không ổn định hoặc không có thu. Do đó, thu nhập của các đơn vị này chủ yếu do Ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ hoặc một phần. Cá biệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn, Nhà nước có thể cho các đơn vị này áp dụng chế độ tài chính riêng.* Với các dịch vụ kể trên, chi tiêu của các đơn vị này chính là nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các đơn vị sự nghiệp Nhà nước. 1.4. Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nước * Xem Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp có thu. 17
18. DNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn.* Các doanh nghiệp Nhà nước theo quan niệm sở hữu kể trên có thể hoạt động trên hai lĩnh vực: - Lĩnh vực sản xuất kinh doanh hàng hoá, dịch vụ phi tài chính, thường gọi là các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh. - Lĩnh vực kinh doanh các dịch vụ tài chính như các Ngân hàng thương mại, Công ty tài chính, Công ty Bảo hiểm thường gọi là các tổ chức tài chính trung gian hay doanh nghiệp tài chính. Các doanh nghiệp Nhà nước kể trên là các doanh nghiệp hoạt động kinh doanh chủ yếu nhằm mục tiêu lợi nhuận. Do đó, phương thức quản lý các doanh nghiệp này cũng tương tự như phương thức quản lý đối với mọi doanh nghiệp khác. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các DNNN là các DNNN Trong 4 bộ phận cấu thành của Tài chính Nhà nước kể trên, 3 bộ phận đầu là những bộ phận hợp thành Tài chính công, tài chính DNNN được xếp vào tài chính tư. So với tài chính tư, tài chính công có những đặc trưng cơ bản là: Một là, Về hình thức sở hữu: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công thuộc sở hữu công cộng mà Nhà nước là người đại diện, thường gọi là sở hữu Nhà nước. Hai là, Về mục đích hoạt động: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công được sử dụng vì lợi ích chung của toàn xã hội, của toàn quốc, của cả cộng đồng, không vì mục tiêu lợi nhuận. Ba là, Về chủ thể quyết định: Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ trong tài chính công do các chủ thể công quyết định. Các chủ thể công ở đây là Nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức của Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các thu, chi bằng tiền trong khi tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ. Bốn là, Về pháp luật điều chỉnh: Các quan hệ tài chính công chịu sự điều chỉnh bởi các “luật công”, dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh * Luật của Quốc hội nước CHXHCN ViệtNam số 14/2003/QH11 ngày 26/11/2003 về doanh nghiệp nhà nước, Điều 1. 18
19. - quyền uy. Khác với tài chính công, các quan hệ tài chính tư được điều chỉnh bằng các “luật tư”, dựa trên các quy phạm pháp luật hướng dẫn, thoả thuận. Các quan hệ tài chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ công mà một bên của quan hệ là các chủ thể công. Từ các nội dung và đặc điểm kể trên của tài chính công có thể nhận thấy: chính sách tài chính công là phương thức mà Nhà nước sử dụng để tác động tới các hoạt động kinh tế xã hội ở tầm vĩ mô, trong đó chính sách Ngân sách là bộ phận hạt nhân giữ vai trò quyết định. 2. Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính Nhà nước thành các bộ phận - Ngân sách Nhà nước. - Tín dụng Nhà nước. - Các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước. 2.1. Ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong tài chính Nhà nước. Thu của Ngân sách Nhà nước được lấy từ mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa trên tính cưỡng chế là chủ yếu. Chi tiêu của Ngân sách Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động của bộ máy nhà nước và phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. Ngân sách Nhà nước là một hệ thống bao gồm các cấp Ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp.* Tương ứng với các cấp Ngân sách của hệ thống NSNN, quỹ NSNN được chia thành: quỹ Ngân sách của Chính phủ Trung ương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp tỉnh và tương đương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp huyện và tương đương, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp xã và tương đương. Phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước các cấp, quỹ Ngân sách lại được chia thành nhiều phần nhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực khác nhau, như: phần dùng cho phát triển kinh tế; phần dùng cho phát triển văn hoá, giáo dục, y tế; phần dùng cho các biện pháp xã hội, an ninh, quốc phòng * Xem Luật Ngân sách Nhà nước 2002. 19
20. Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng Ngân sách Nhà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. 2.2. Tín dụng Nhà nước Tín dụng nhà nước bao gồm cả hoạt động đi vay và hoạt động cho vay của Nhà nước. Tín dụng Nhà nước thường được sử dụng để hỗ trợ Ngân sách Nhà nước trong các trường hợp cần thiết. Thông qua hình thức Tín dụng Nhà nước, nhà nước động viên các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội nhằm đáp ứng nhu cầu tạm thời của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, chủ yếu là thông qua việc cấp vốn thực hiện các chương trình cho vay dài hạn. Việc thu hút các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi qua con đường tín dụng Nhà nước được thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ như: Tín phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu công trình (ở Việt Nam hiện có hình thức trái phiếu đô thị), công trái quốc gia (ở Việt Nam là công trái xây dựng Tổ quốc) trên thị trường tài chính. Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ qua hình thức tín dụng Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả. 2.3. Các quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước (gọi tắt là các quỹ ngoài Ngân sách) Các quỹ TCNN ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính. Sự hình thành và phát triển các quỹ TCNN ngoài NSNN là một sự cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Đó là: Thứ nhất, Để huy động thêm các nguồn lực tài chính hỗ trợ NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Mặc dù NSNN là một quỹ TCNN lớn nhất, có phạm vi ảnh hưởng lớn nhất đến mọi hoạt động kinh tế - xã hội, song do quy mô thu, chi NSNN luôn có giới hạn trong khi nhu cầu của nền kinh tế - xã hội lại rất lớn nên trong từng giai đoạn, từng hoàn cảnh 20
21. cụ thể, để thực hiện có hiệu quả các chức năng của mình nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển chung của toàn bộ nền kinh tế, Nhà nước cần phải huy động thêm các nguồn lực tài chính trong xã hội. Điều đó được thực hiện bằng cách thành lập các quỹ TCNN ngoài NSNN thích ứng. Thứ hai, Để tạo thêm công cụ phân phối lại tổng sản phẩm quốc dân (TSPQD) nhằm thực hiện các mục tiêu xã hội trong phát triển. Mặc dù NSNN là công cụ quan trọng nhất trong phân phối lại TSPQD, nhưng trong những thời kỳ lịch sử nhất định, trong những hoàn cảnh cụ thể nhất định, chỉ bản thân công cụ NSNN không thể xử lý vấn đề một cách có hiệu quả cao nhất, đặc biệt là vấn đề công bằng trong phát triển. Trong những trường hợp đó, sự ra đời của các quỹ TCNN ngoài NSNN sẽ cùng với NSNN tạo thành một bộ công cụ thực hiện có hiệu quả hơn chức năng phân phối lại TSPQD, thực hiện tốt hơn yêu cầu công bằng trong phát triển. Thứ ba, Trợ giúp Nhà nước trong việc khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường và chuyển dần nền kinh tế - xã hội sang hoạt động theo cơ chế thị trường. Các quỹ TCNN ngoài NSNN, một mặt, giúp xử lý các tình huống bất thường nảy sinh do biến động của nền kinh tế, trong đó có những biến động do nguyên nhân của cơ chế thị trường, mặt khác cơ chế hoạt động của các quỹ này lại có tính đan xen giữa cơ chế quản lý Nhà nước thuần tuý và cơ chế quản lý thị trường do đó là sự bổ sung quan trọng cho các cơ chế, chính sách khác trong quá trình chuyển đổi kinh tế. So với quỹ NSNN và các quỹ tiền tệ khác, các quỹ TCNN ngoài NSNN có các đặc trưng cơ bản sau đây: Một là, Về chủ thể: Chủ thể của các quỹ TCNN ngoài NSNN là Nhà nước. Nhà nước là chủ thể quyết định việc thành lập quỹ, huy động nguồn tài chính, sử dụng quỹ và tổ chức bộ máy quản lý quỹ. Nhà nước ở đây được hiểu là các cơ quan công quyền thuộc khu vực hành pháp được Nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý quỹ. Hai là, Về nguồn tài chính: Nguồn tài chính hình thành các quỹ TCNN ngoài NSNN bao gồm: - Một phần trích từ NSNN theo quy định của Luật NSNN. Nguồn tài chính này đóng vai trò như vốn “mồi” cho quỹ hoạt động. Tỷ trọng của nguồn tài chính này lớn hay nhỏ tuỳ thuộc vào chức năng hoạt động của từng loại quỹ. 21
22. - Một phần huy động từ các nguồn tài chính, trong đó có nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức kinh tế - xã hội và các tầng lớp dân cư. Với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi ro bất thường ảnh hưởng đến toàn cục thì nguồn tài chính trích từ NSNN thường có tỷ trọng lớn, như: Quỹ dự trự quốc gia, Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ dự trữ ngoại hối Với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá trình tăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn thì tỷ trọng nguồn tài chính từ NSNN nhỏ, phần chủ yếu là huy động từ các nguồn tài chính, trong đó có nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức xã hội và các tầng lớp dân cư, như: Quỹ hỗ trợ phát triển, Quỹ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc TW, quỹ BHXH Ba là, Về mục tiêu sử dụng: Các quỹ TCNN ngoài NSNN được sử dụng nhằm giải quyết những biến động bất thường không dự báo trước trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, không có trong dự toán NSNN nhưng Nhà nước phải có trách nhiệm xử lý. Bốn là, Về cơ chế hoạt động: So với NSNN, cơ chế huy động và sử dụng vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN tương đối linh hoạt hơn. Phần lớn việc huy động và sử dụng vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN được điều chỉnh bởi các văn bản dưới luật do các cơ quan hành pháp quyết định mà không cần có sự tham gia của các cơ quan quyền lực. Tính chất linh hoạt đó bắt nguồn từ mục tiêu sử dụng của các quỹ TCNN ngoài NSNN. Đặc trưng này tạo ra hành lang rộng trong việc sử dụng nguồn lực tài chính để xử lý tình huống. Việc sử dụng các quỹ TCNN ngoài NSNN thường có mục tiêu, địa chỉ cụ thể, theo sự điều khiển của Nhà nước đối với từng loại quỹ, đồng thời được thực hiện theo cơ chế tín dụng nhưng với lãi suất ưu đãi. Năm là, Về điều kiện hình thành và tồn tại: Sự ra đời và tồn tại của từng loại quỹ TCNN ngoài NSNN tuỳ thuộc vào sự tồn tại các tình huống, các sự kiện kinh tế - xã hội. Khi các tình huống, sự kiện đó được giải quyết dứt điểm, trở lại trạng thái bình thường thì cũng là lúc từng loại quỹ TCNN ngoài NSNN để giải quyết các tình huống, sự kiện đó cũng sẽ không có lý do tồn tại. Hiện nay ở Việt nam hệ thống các quỹ TCNN ngoài NSNN đang được sắp xếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu sau: - Quỹ Dự trữ quốc gia (dưới hình thức hiện vật) - Quỹ Dự trữ tài chính - Quỹ Dự trữ ngoại hối (do NHNN quản lý) 22
23. - Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài - Quỹ quốc gia giải quyết việc làm và Quỹ tín dụng đào tạo. Hiện nay 2 quỹ này đã được sáp nhập vào Ngân hàng chính sách xã hội. Ngân hàng chính sách xã hội là cơ quan quản lý nguồn tài chính sử dụng cho các mục tiêu kể trên. - Quỹ Phòng chống ma tuý - Hệ thống các quỹ môi trường (được thành lập ở Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, ngành than) - Quỹ hỗ trợ phát triển (bao gồm cả Quỹ Bình ổn giá và Quỹ hỗ trợ xuất khẩu đã được sáp nhập) - Quỹ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (7 địa phương) - Quỹ bảo hiểm xã hội (bao gồm cả Quỹ Bảo hiểm y tế đã được sáp nhập). - Và một số quỹ khác. ở các quốc gia khác nhau và ngay ở trong một quốc gia, trong các thời kỳ phát triển khác nhau việc tổ chức bao nhiêu quỹ TCNN ngoài NSNN là không giống nhau. Điều đó phụ thuộc vào mức độ phát triển kinh tế - xã hội, trình độ quản lý TCNN của các quốc gia trong các thời kỳ lịch sử nhất định. Việc tổ chức các quỹ tiền tệ thuộc tài chính Nhà nước theo cơ chế nhiều quỹ thành quỹ Ngân sách Nhà nước và các quỹ ngoài Ngân sách là phù hợp với việc thực hiện phân cấp, phân công quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước. Điều đó đảm bảo phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo của các địa phương, các ngành, các đơn vị trong quản lý kinh tế - xã hội và là điều kiện thực hiện chuyên môn hoá lao động trong quản lý tài chính Nhà nước đảm bảo cho việc quản lý đó được chặt chẽ hơn, có hiệu quả hơn. Từ các cách phân loại trên đây của tài chính Nhà nước lại có thể rút ra nhận xét rằng, vốn của tài chính Nhà nước bao gồm vốn của Ngân sách Nhà nước và vốn ngoài Ngân sách Nhà nước, trong đó, vốn của Ngân sách Nhà nước có quy mô lớn nhất và giữ vai trò quyết định đến phạm vi cũng như hiệu quả hoạt động của tài chính Nhà nước. Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, phát huy quyền tự chủ của các ngành, các địa phương và các đơn vị cơ sở, thực hiện phương châm đa dạng hoá các nguồn vốn cho sự phát triển kinh tế - xã hội, vốn ngoài Ngân sách cũng giữ một vị trí hết sức 23
24. quan trọng. Trong những năm qua, các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước đã có tác dụng tích cực trong việc khai thác, huy động các nguồn lực tài chính từ các chủ thể khác, cùng với vốn Ngân sách Nhà nước, góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêu quan trọng của kinh tế vĩ mô. Thực tế đó cho thấy, trong chính sách tài chính Nhà nước, bên cạnh bộ phận hạt nhân là chính sách Ngân sách, việc nghiên cứu để có chính sách hợp lý đối với việc quản lý và sử dụng vốn ngoài Ngân sách là cần thiết. IV. Vai trò của tài chính nhà nước Vai trò của Tài chính Nhà nước có thể được xem xét trên hai khía cạnh: là công cụ tập trung nguồn lực đảm bảo duy trì sự tồn tại, hoạt động của bộ máy Nhà nước và là công cụ của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế thị trường. 1. Vai trò của tài chính Nhà nước trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước Để duy trì sự tồn tại và hoạt động, bộ máy Nhà nước cần phải có nguồn tài chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu. Các nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nước được đáp ứng bởi tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước. Vai trò kể trên của tài chính Nhà nước được thể hiện trên các khía cạnh sau đây: Một là, Khai thác, động viên và tập trung các nguồn tài chính để đáp ứng đầy đủ, kịp thời cho các nhu cầu chi tiêu đã được Nhà nước dự tính cho từng thời kỳ phát triển. Các nguồn tài chính này có thể được động viên cả ở trong nước và từ nước ngoài, từ mọi lĩnh vực hoạt động và mọi thành phần kinh tế, dưới nhiều hình thức khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả, trong đó, tính bắt buộc và không hoàn trả là nét đặc trưng. Hai là, Phân phối các nguồn tài chính đã tập trung được vào tay Nhà nước cho các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước theo những quan hệ tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảm bảo duy trì sự tồn tại và tăng cường sức mạnh của bộ máy Nhà nước, vừa bảo đảm thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế. Ba là, Kiểm tra giám sát để đảm bảo cho các nguồn tài chính đã phân phối được sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đáp ứng tốt nhất các yêu cầu của quản lý Nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội. 24
25. 2. Vai trò của tài chính Nhà nước trong hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân Dựa trên cách tiếp cận về cơ cấu sở hữu và khu vực kinh tế có thể chia hệ thống tài chính quốc dân thành hai bộ phận: Tài chính của khu vực Nhà nước và tài chính khu vực phi Nhà nước. Tính đặc thù của tài chính Nhà nước là ở chỗ các hoạt động thu, chi bằng tiền trong quá trình phân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước luôn gắn liền trực tiếp với các hoạt động kinh tế của toàn bộ nền kinh tế quốc dân và phục vụ cho các nhu cầu chung - nhu cầu có tính xã hội mà Nhà nước phải đảm nhận do sự đòi hỏi phải thực hiện các chức năng của Nhà nước. Do tính chất đặc biệt kể trên về vị trí, nhiệm vụ và phạm vi hoạt động của nó, trong hệ thống tài chính quốc dân, tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước luôn giữ vai trò lãnh đạo và chủ đạo gắn liền với vai trò lãnh đạo của Nhà nước và vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước. Có thể nhận thấy vai trò đó của tài chính Nhà nước trên các khía cạnh sau đây: Thứ nhất, Tài chính Nhà nước có vai trò chi phối các hoạt động của tài chính khu vực phi Nhà nước. Sự chi phối đó được thể hiện trên hai mặt của quá trình phân phối các nguồn tài chính. Một mặt, Tài chính phi Nhà nước có nhiệm vụ thực hiện các khoản thu của tài chính Nhà nước để tạo lập các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước, đóng góp cho việc thực hiện các nhu cầu chung của xã hội. Mặt khác, với quy mô lớn của các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước, tài chính Nhà nước có thể đầu tư cho việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội tạo thuận lợi cho hoạt động của khu vực kinh tế phi Nhà nước, đồng thời có thể thực hiện sự trợ giúp về tài chính cho khu vực kinh tế này duy trì và đẩy mạnh hoạt động. Thứ hai, Tài chính Nhà nước có vai trò hướng dẫn các hoạt động của tài chính phi Nhà nước. Hoạt động của tài chính Nhà nước luôn gắn liền và phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, định hướng phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước, do đó, các hoạt động thu, chi của tài chính Nhà nước như là tấm gương phản ánh các định hướng phát triển đó, từ đó có tác dụng hướng dẫn các hoạt động thu, chi trong hoạt động kinh tế xã hội của khu vực phi Nhà nước. Chẳng hạn, chính sách thuế có tác dụng hướng dẫn đầu 25
26. tư, hướng dẫn tiêu dùng, đầu tư của Nhà nước có tác dụng “châm ngòi” thu hút đầu tư và hướng dẫn đầu tư của khu vực phi Nhà nước Thứ ba, Tài chính Nhà nước có vai trò điều chỉnh các hoạt động của tài chính phi Nhà nước. Vai trò này được thể hiện, thông qua hoạt động kiểm tra của Tài chính Nhà nước có thể phát hiện những điểm bất hợp lý, những sự chệch hướng của các hiện tượng thu, chi trong các hoạt động phân phối nguồn tài chính, trong quá trình tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của tài chính phi Nhà nước, từ đó, đòi hỏi và có biện pháp hiệu chỉnh các quá trình kể trên đảm bảo cho các nguồn tài chính vận động đúng hướng và nâng cao hiệu quả của việc sử dụng chúng. 3. Vai trò của tài chính Nhà nước trong việc thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, việc đề cao vai trò của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế và phát huy vai trò của khu vực kinh tế Nhà nước ở một giới hạn hợp lý là một trong những nhân tố cơ bản để điều tiết sự phát triển của nền kinh tế nhằm đạt tới ổn định, hiệu quả và công bằng. Do vị trí đặc biệt của mình, tài chính Nhà nước trở thành công cụ đóng vai trò chủ yếu trong việc điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội nhằm đạt tới các mục tiêu đã định của kinh tế vĩ mô. Có thể khái quát vai trò kể trên của tài chính Nhà nước trên các khía cạnh chủ yếu sau đây. Thứ nhất, Tài chính Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế, tăng trưởng kinh tế và nâng cao hiệu quả của các hoạt động kinh tế xã hội - Vai trò kinh tế của tài chính Nhà nước. Vai trò này được phát huy nhờ vào việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước trong hoạt động thực tiễn. Bằng việc tạo lập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn và hợp lý các quỹ tiền tệ của Nhà nước, tài chính Nhà nước tác động tới việc phân bổ và góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn tài chính của toàn xã hội, từ đó tác động tới sự phát triển kinh tế - xã hội. Thông qua công cụ thuế với các mức thuế suất khác nhau và ưu đãi về thuế, tài chính Nhà nước có vai trò định hướng đầu tư; điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế theo các định hướng phát triển của Nhà nước cả về cơ cấu ngành và cơ cấu vùng lãnh thổ; kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh theo ngành hoặc theo sản phẩm 26
27. Thông qua hoạt động phân phối các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước, đặc biệt là quỹ Ngân sách Nhà nước, cho xây dựng kết cấu hạ tầng, đầu tư vào các ngành then chốt, các công trình mũi nhọn, hình thành các doanh nghiệp Nhà nước, hỗ trợ tài chính cho các doanh nghiệp cần nâng đỡ khuyến khích (qua biện pháp trợ giá, trợ cấp ), tài chính Nhà nước góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh, góp phần hình thành và hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội, đảm bảo các tỷ lệ cân đối của nền kinh tế, từ đó thúc đẩy kinh tế phát triển và tăng trưởng. Trong công cuộc xây dựng kinh tế, đặc biệt đối với các nước chậm phát triển như Việt Nam, việc sử dụng các biện pháp tài chính để phát huy vai trò kinh tế của tài chính Nhà nước nhằm đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, phát triển kinh tế toàn diện và nâng cao hiệu quả của các hoạt động kinh tế được coi là mối quan tâm hàng đầu của chính sách sử dụng tài chính của Nhà nước. Thứ hai, Tài chính Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội - Vai trò xã hội của tài chính Nhà nước. Vai trò này được thể hiện thông qua việc sử dụng các công cụ thu, chi của tài chính Nhà nước để điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, giảm bớt những bất hợp lý trong phân phối, đảm bảo công bằng trong phân phối và góp phần giải quyết những vấn đề xã hội đáp ứng các mục tiêu xã hội của kinh tế vĩ mô. Trong việc thực hiện công bằng xã hội, thông thường tài chính Nhà nước được sử dụng để tác động theo hai hướng - giảm bớt các thu nhập cao và nâng đỡ các thu nhập thấp nhằm rút ngắn khoảng cách thu nhập giữa các tầng lớp dân cư. Để giảm bớt thu nhập cao, công cụ thuế được sử dụng với chức năng tái phân phối thu nhập. ở đây các biện pháp thuế thường được sử dụng là: đánh thuế luỹ tiến vào thu nhập cao, đánh thuế tiêu thụ đặc biệt với thuế suất cao vào những hàng hoá mà những người có thu nhập cao mới có khả năng tiêu dùng và tiêu dùng phần lớn. Những biện pháp đó nhằm điều tiết bớt thu nhập của họ. Để nâng đỡ các thu nhập thấp, công cụ thuế được sử dụng theo hướng giảm thuế cho những hàng hoá thiết yếu, thường do những người có thu 27
28. nhập thấp sử dụng và sử dụng phần lớn; Đồng thời sử dụng công cụ chi Ngân sách vào việc trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu và trợ cấp xã hội cho những người có thu nhập thấp, hoàn cảnh khó khăn. Trong việc giải quyết các đề xã hội theo các mục tiêu xã hội của kinh tế vĩ mô, vai trò của tài chính nhà nước được thể hiện chủ yếu qua các hoạt động chi tiêu - sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước. Các quỹ tiền tệ này được sử dụng để tài trợ cho phát triển các dịch vụ công cộng như văn hoá, giáo dục, y tế, đặc biệt là dịch vụ nhà ở, tài trợ cho việc thực hiện các chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình; hỗ trợ tài chính cho việc thực hiện các biện pháp phòng chống các tệ nạn xã hội; hỗ trợ tài chính cho giải quyết việc làm, giảm tỷ lệ thất nghiệp Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường với sự nảy sinh và tồn tại tất yếu những khuyết tật của nền kinh tế thị trường, đặc biệt là về mặt xã hội, việc sử dụng các biện pháp tài chính để phát huy vai trò xã hội của tài chính Nhà nước nhằm đảm bảo xây dựng một xã hội văn minh lành mạnh là điều rất cần được quan tâm thoả đáng. Thứ ba, Tài chính Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện mục tiêu ổn định của kinh tế vĩ mô. Sự phát triển ổn định của một nền kinh tế được đánh giá trên nhiều tiêu chí như: Đảm bảo tốc độ tăng trưởng kinh tế hợp lý và bền vững; duy trì việc sử dụng lao động ở tỷ lệ cao; thực hiện được cân đối cán cân thanh toán quốc tế; hạn chế sự tăng giá đột ngột, đồng loạt và kéo dài tức là cầm giữ được lạm phát ở mức vừa phải Để góp phần giữ vững sự ổn định của nền kinh tế, các biện pháp của tài chính Nhà nước được sử dụng nhằm đảm bảo yêu cầu của các tiêu chí kể trên. Trong hệ thống các biện pháp của tài chính Nhà nước, có thể nhận thấy các biện pháp được sử dụng thường xuyên như: Tạo lập các quỹ dự trữ về hàng hoá và tài chính nhằm đề phòng và ứng phó với những biến động của thị trường; tạo lập quỹ bình ổn giá; tạo lập và sử dụng quỹ quốc gia hỗ trợ việc làm Trong trường hợp nền kinh tế có lạm phát, để khống chế và đẩy lùi lạm phát, các biện pháp của tài chính Nhà nước thường được sử dụng như: Cắt giảm chi tiêu Ngân sách, tăng thuế tiêu dùng, giảm thuế đối với đầu tư; vay dân qua con đường phát hành công trái, tín phiếu Kho bạc Nhà nước 28
29. hoặc sử dụng công cụ tín dụng và lãi suất để thu hút lượng tiền mặt trong lưu thông làm giảm sự căng thẳng trong quan hệ tiền - hàng Qua những phân tích kể trên cho thấy, góp phần thực hiện mục tiêu ổn định của kinh tế vĩ mô cũng là sự thể hiện vai trò điều chỉnh của tài chính Nhà nước đối với sự phát triển kinh tế - xã hội. Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, những sự mất ổn định trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội là điều không tránh khỏi, do đó, tăng cường sự can thiệp và điều chỉnh của Nhà nước trở nên cần thiết và tất yếu nhằm giữ vững sự ổn định của quá trình phát triển. Trong điều kiện đó, việc sử dụng tài chính để thực hiện vai trò điều chỉnh của Nhà nước cũng trở thành vấn đề cần được chú ý thường xuyên với các giải pháp cụ thể và thích hợp. 29
30. Phần II Những vấn đề chung về quản lý tài chính nhà nước I. Khái niệm và đặc điểm của quản lý tài chính Nhà nước 1. Khái niệm quản lý Tài chính Nhà nước Quản lý nói chung được quan niệm như một quy tình công nghệ mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải được xác định đúng đắn. Quản lý tài chính nhà nước là một nội dung của quản lý tài chính và là một mặt của quản lý xã hội nói chung, do đó trong quản lý TCNN các vấn đề kể trên cũng là các vấn đề cần được nhận thức đầy đủ. Trong hoạt động TCNN, chủ thể quản lý TCNN là Nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước. Chủ thể trực tiếp quản lý TCNN là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN. Nói cụ thể hơn đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của TCNN; hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ TCNN diễn ra trong các bộ phận cấu thành của TCNN. Đó cũng chính là các nội dung chủ yếu của quản lý TCNN. Như đã biết, hoạt động tài chính không chỉ chịu sự chi phối bởi bản thân hoạt động của con người chịu trách nhiệm tổ chức các hoạt động tài chính, mà còn chịu sự chi phối bởi môi trường kinh tế - xã hội khách quan mà tài chính đang tồn tại và vận động. Do đó, trong quản lý tài chính nói chung và quản lý tài chính nhà nước nói riêng, để đạt tới các mục tiêu đã định, một mặt phải tác động vào môi trường kinh tế - xã hội khách quan mà tài chính đang tồn tại và vận động, mặt khác phải tác động vào các hoạt động của con người đang chịu trách nhiệm tổ chức các hoạt động tài chính để điều khiển các hoạt động tài chính phù hợp với các yêu cầu khách quan 30
31. của sự phát triển kinh tế - xã hội và ý muốn chủ quan của người quản lý nói chung và của Nhà nước nói riêng. Trong quản lý TCNN, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau. Phương pháp tổ chức được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động của TCNN theo những khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động đó của TCNN. Phương pháp hành chính được sử dụng khi các chủ thể quản lý TCNN muốn các đòi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ một cách vô điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính. Phương pháp kinh tế được sử dụng thông qua việc dùng lợi ích vật chất để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động TCNN. Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực TCNN được sử dụng để quản lý và điều hành các hoạt động TCNN được xem như một loại công cụ quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng. Trong quản lý TCNN, công cụ pháp luật được sử dụng thể hiện dưới các dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản lý tài chính, kế toán, thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục NSNN Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác được sử dụng trong quản lý TCNN như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính; Kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TCNN Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo các cách khác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động TCNN nhằm đạt tới mục tiêu đã định. Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm tổng quát về quản lý TCNN như sau: Quản lý TCNN là hoạt động của các chủ thể quản lý TCNN thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của TCNN nhằm đạt được các mục tiêu đã định. 31
32. 2. Đặc điểm của quản lý TCNN Quản lý TCNN là sự tác động của các chủ thể quản lý TCNN vào quá trình hoạt động của TCNN. Để quản lý TCNN có hiệu quả đòi hỏi phải nắm được đặc điểm của quản lý TCNN. Đến lượt nó, đặc điểm của quản lý TCNN lại chịu sự chi phối bởi đặc điểm của hoạt động TCNN - đối tượng quản lý và mô hình tổ chức hệ thống bộ máy quản lý TCNN – chủ thể quản lý. Từ đó có thể khái quát các đặc điểm cơ bản của quản lý TCNN là: 2.1. Đặc điểm về đối tượng quản lý TCNN Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN. Tuy nhiên, các hoạt động của TCNN lại luôn gắn liền với các cơ quan nhà nước - các chủ thể của TCNN. Các cơ quan này vừa là người thụ hưởng nguồn kinh phí của TCNN, vừa là người tổ chức các hoạt động của TCNN. Do đó, các cơ quan này cũng trở thành đối tượng của quản lý TCNN. Lấy chất lượng, hiệu quả đã đạt được của các hoạt động TCNN làm cơ sở để phân tích đánh giá động cơ, biện pháp tổ chức, điều hành hoạt động TCNN của các cơ quan nhà nước là đòi hỏi và là nguyên tắc của quản lý TCNN. Chỉ có như vậy mới đảm bảo cho các nguồn lực tài chính của nhà nước được sử dụng hợp lý và có hiệu quả, tránh được tình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũng công quỹ. Quản lý TCNN thực chất là quản lý các quỹ công, quản lý các hoạt động tạo lập (thu) và sử dụng (chi) các quỹ công, do đó sự kết hợp chặt chẽ giữa quản lý yếu tố con người với quản lý yếu tố hoạt động tài chính là đặc điểm quan trọng của quản lý TCNN. 2.2. Đặc điểm về việc sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý tài chính nhà nước Như đã đề cập ở trên, trong quản lý TCNN có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý khác nhau (tổ chức, hành chính, kinh tế) và nhiều công cụ quản lý khác nhau (pháp luật, các đòn bảy kinh tế, thanh tra - kiểm tra, đánh giá ). Mỗi phương pháp, công cụ có đặc điểm riêng, có cách thức tác động riêng và có các ưu, nhược điểm riêng. Nếu như phương pháp tổ chức, hành chính có ưu điểm là đảm bảo được tính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại có nhược điểm là hạn chế tính kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổ chức hoạt động TCNN. Ngược lại, các phương pháp kinh tế, các đòn bảy kinh tế có ưu điểm là phát huy được tính chủ động, sáng tạo nhưng lại có 32
33. nhược điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổ chức các hoạt động TCNN theo cùng một hướng đích. Do đó, trong quản lý TCNN, tuỳ theo đặc điểm của đối tượng quản lý cụ thể mà có thể lựa chọn phương pháp này hay phương pháp khác làm phương pháp nổi bật trên nguyên tắc chung là phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽ các phương pháp và công cụ quản lý. Tuy nhiên, do đặc điểm của hoạt động TCNN là luôn gắn liền với quyền lực của nhà nước, nên trong quản lý TCNN phải đặc biệt chú trọng tới các phương pháp, công cụ mang tính quyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tính tập trung, thống nhất. Đó là các phương pháp tổ chức, hành chính, các công cụ pháp luật, thanh tra, kiểm tra. Đây cũng là một đặc điểm quan trọng của quản lý TCNN. 2.3. Đặc điểm về quản lý nội dung vật chất của TCNN Nội dung vật chất của TCNN là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ thuộc sở hữu nhà nước mà nhà nước có thể chi phối và sử dụng trong một thời kỳ nhất định. Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệ hoặc tài sản, nhưng tổng số nguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị, là đại diện cho một lượng của cải vật chất của xã hội. Về lý thuyết cũng như thực tiễn, sự vận động của các nguồn tài chính phải ăn khớp với sự vận động của của cải vật chất mới đảm bảo cho sự phát triển cân đối của nền kinh tế. Điều đó càng có ý nghĩa và cần thiết bởi vì tổng nguồn lực tài chính mà Nhà nước nắm giữ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn lực tài chính của toàn xã hội. Do đó, trong quản lý TCNN, không những phải quản lý nguồn tài chính đang tồn tại cả dưới hình thức tiền tệ, cả dưới hình thức tài sản, mà còn phải quản lý sự vận động của tổng nguồn lực TCNN - sự vận động về mặt giá trị - trên cơ sở tính toán để đảm bảo cân đối với sự vận động của các luồng của cải vật chất và lao động - sự vận động về mặt giá trị sử dụng - trong đời sống thực tiễn. Như vậy, kết hợp quản lý, đảm bảo tính thống nhất giữa hiện vật và giá trị, giá trị và giá trị sử dụng là một đặc điểm quan trọng khác của quản lý TCNN. II. những nội dung cơ bản của quản lý TCNN 33
34. Quản lý TCNN có nội dụng đa dạng và phức tạp. Xét theo các bộ phận cấu thành các quỹ TCNN, nội dung chủ yếu của quản lý TCNN bao gồm: quản lý NSNN và quản lý các quỹ TCNN ngoài NSNN. 1. Quản lý Ngân sách nhà nước 1.1. Quản lý quá trình thu của NSNN Thu ngân sách Nhà nước được thực hiện bằng các hình thức: bắt buộc bao gồm thuế, phí, lệ phí; bán tài nguyên, tài sản quốc gia, các khoản thu trong các doanh nghiệp nhà nước. Ngoài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi nước mà còn có các hình thức động viên khác như hình thức trưng thu, trưng mua Quản lý quá trình thu NSNN chính là quản lý các hình thức động viên đó. Yêu cầu cơ bản quản lý quá trình thu NSNN là: - Đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước để trang trải các khoản chi phí cần thiết của Nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử. Việc động viên một bộ phần nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước là yêu cầu cơ bản, không thể thiếu được đối với mọi Nhà nước. Mức độ tập trung nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước tuỳ thuộc vào chức năng nhiệm vụ mà Nhà nước đảm nhận, tuỳ thuộc vào cách thức sử dụng nguồn lực tài chính của Nhà nước cũng như khả năng tạo ra nguồn lực tài chính của nền kinh tế. Thông thường, đứng trên góc độ kinh tế, mức động viên nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước thường chịu sự tác động của các yếu tố sau đây: + Mức thu nhập GDP bình quân đầu người + Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế. + Khả năng khai thác và xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên + Tỷ lệ tiết kiệm của khu vực tư nhân để đầu tư + Mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nước + Tổ chức bộ máy thu nộp Do đó, nội dung quản lý quá trình thu NSNN không đơn thuần là quản lý các hình thức thu và số thu NSNN mà phải tổ chức quản lý các yếu tố quyết định đến số thu của NSNN. 34
35. - Đảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo ra nguồn thu của NSNN ngày càng lớn hơn. Thực hiện đầy đủ các yêu cầu này, chính là khắc phục tư tưởng thu đơn thuần, thu thoát ly thực trạng kinh tế. Vì vậy, trong quản lý thu NSNN từ việc hoạch định chính sách, chế độ thu cho đến tổ chức thực hiện phải luôn luôn phân tích, đánh giá thực trạng kinh tế, thực trạng hoạt động sản xuất kinh doanh để có chính sách, chế độ, biện pháp chỉ đạo thu thích hợp. Không vì yêu cầu đảm bảo nhu cầu trang trải các khoản chi phí của Nhà nước mà gia tăng các khoản thu một cách phi thực tế, gây cản trở cho hoạt động sản xuất kinh doanh, làm hạn chế nguồn thu NSNN trong tương lai. Quản lý quá trình thu NSNN phải coi mục tiêu bồi dưỡng nguồn thu là mục tiêu có tính chất quyết định đến sự ổn định và phát triển của thu NSNN. - Trong quá trình quản lý thu phải coi trọng yêu cầu công bằng xã hội, đảm bảo thực hiện nghiêm túc, đúng đắn các chính sách, chế độ thu do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Thu NSNN xét ở một góc độ nào đó là sự phân phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cư thông qua bộ máy quyền lực của Nhà nước. Sự phân phối đó là cần thiết cả về khía cạnh kinh tế và khía cạnh xã hội. Song sự phân phối đó luôn luôn chứa đựng trong nó những mâu thuẫn về mặt lợi ích. Một sự động viên thiếu công bằng sẽ khoét sâu những mâu thuẫn đó. Khi mức độ mâu thuẫn đạt đến cực điểm sẽ bùng nổ những cuộc đấu tranh xã hội làm phương hại đến tính ổn định và phát triển kinh tế, xã hội của một quốc gia. Chính vì lẽ đó, trong quá trình quản lý thu NSNN phải luôn luôn coi trọng khía cạnh công bằng xã hội. Công bằng xã hội trong quản lý thu NSNN đòi hỏi việc tổ chức động viên phải sát với khả năng đóng góp của người dân theo nguyên tắc công bằng theo chiều ngang và chiều dọc. Để đảm bảo được yêu cầu của công bằng xã hội, trong quá trình tổ chức, quản lý, động viên các khoản thu của NSNN không thể tiến hành một cách chủ quan, tuỳ tiện mà phải tuân thủ đầy đủ chính sách chế độ thu do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Bởi vì, nói chung các chính sách, chế độ thu đó đã được dân chúng thừa nhận gián tiếp qua cơ quan quyền lực đại diện cho lợi ích của họ, ở nước ta cơ quan quyền lực đó là Quốc hội. 35
36. Nhằm thực hiện có hiệu quả các yêu cầu kể trên, điều quan trọng là cần xác lập được cách thức quản lý và sử dụng các công cụ quản lý thích hợp. Trong thực tế có nhiều cách thức, phương pháp quản lý thu NSNN. Song cách thức, phương pháp quản lý thu NSNN phổ biến hiện nay là: - Xác lập một hệ thống chính sách thu đồng bộ phù hợp với thực trạng của nền kinh tế. Hệ thống chính sách thu đó không chỉ quan tâm đến lợi ích tạo ra nguồn thu trước mắt cho Nhà nước mà phải có tác động đến quá trình phát triển kinh tế theo hướng có lợi nhất, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo ra công ăn việc làm nhiều hơn, kiềm chế và hạn chế lạm phát, thực hiện chủ trương mở cửa, từng bước cân đối cán cân thanh toán quốc tế. - Trên cơ sở chính sách, chế độ thu, gắn với diễn biến của quá trình hoạt động kinh tế, hoạch định kế hoạch thu sát, đúng, phù hợp với diễn biến thực tế khách quan của tình hình kinh tế hàng năm. Kế hoạch thu sát đúng là biện pháp quan trọng để tổ chức quá trình quản lý thu cụ thể. Đồng thời kết quả thực hiện kế hoạch thu sẽ cho phép nhìn nhận lại các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế, cũng như các biện pháp tổ chức thu thích hợp. - Xác lập các biện pháp tổ chức thu phù hợp với từng khoản thu cụ thể của NSNN. ở đây cần phải tập trung vào hai vấn đề chủ yếu: Một là, xây dựng quy trình thu cho từng loại cụ thể. Hai là, tổ chức bộ máy thu gọn nhẹ, hợp lý đạt hiệu quả cao, đặc biệt là xây dựng đội ngũ cán bộ thu có đầy đủ năng lực, trình độ và phẩm chất. 1.2. Quản lý quá trình chi của NSNN Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ở nhiều địa phương, ở tất cả các cơ quan công quyền. Mặt khác, trong điều kiện kinh tế thị trường chi NSNN vừa mang tính chất không hoàn trả trực tiếp, lại vừa có tính chất hoàn trả trực tiếp. Vì vậy, việc quản lý các khoản chi NSNN hết sức phức tạp. Xét theo yếu tố thời hạn của các khoản chi NSNN, có thể hình dung nội dung cụ thể quản lý các khoản chi NSNN bao gồm: + Quản lý các khoản chi đầu tư phát triển + Quản lý các khoản chi thường xuyên + Quản lý các khoản chi trả nợ 36
37. + Quản lý chi dự phòng Các khoản chi kể trên được trang trải bằng các nguồn tài chính khác nhau, mang tính chất khác nhau. Do đó trong việc hoạch định các phương pháp và nguyên tắc quản lý cụ thể cũng khác nhau. Trong quản lý các khoản chi của NSNN phải đảm bảo các yêu cầu cơ bản sau đây: - Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực hiện các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách, chế độ của Nhà nước. NSNN là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước. Vì vậy , bất luận trong điều kiện nào, việc quản lý các khoản chi của NSNN phải hướng vào mục tiêu chính là đảm bảo nguồn tài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của các cơ quan công quyền đã được Nhà nước giao phó. Tuy nhiên trong thực tế, việc đảm bảo yêu cầu này không phải lúc nào cũng dễ dàng, nhất là trong điều kiện khả năng tập trung nguồn lực tài chính của Nhà nước còn hạn chế, yêu cầu thực hiện, nhiệm vụ của các cơ quan công quyền lại cấp bách và rộng lớn. Nhằm giải quyết mâu thuẫn này trong quản lý các khoản chi của NSNN cần thiết phải xác lập được thứ tự ưu tiên các khoản chi, đồng thời về phía Nhà nước, cần có sự cân nhắc khi giao nhiệm vụ cho các cơ quan công quyền. - Quản lý các khoản chi phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả Tiết kiệm và hiệu quả là yêu cầu sống còn trong mọi hoạt động kinh tế xã hội. Đặc biệt việc quản lý các khoản chi NSNN lại càng phải coi trọng việc tiết kiệm và hiệu quả. Đó là tiêu thức cơ bản khi xác lập các biện pháp quản lý. Luận điểm này được xác lập dựa trên những căn cứ sau đây: Một là, xuất phát từ tính chất của các khoản chi của NSNN có quy mô, mức độ rộng lớn phức tạp, lợi ích của các khoản chi mang lại thường ít gắn liền với lợi ích cụ thể, cục bộ. Do đó sự quan tâm của người sử dụng nguồn lực tài chính của Nhà nước phần nào bị hạn chế. Hai là, so với các khoản chi ở các khâu tài chính khác trong nền kinh tế, thì các khoản chi của NSNN nói chung có tỷ trọng lớn và có ảnh hưởng đến toàn bộ vấn đề kinh tế, xã hội của đất nước. Vì vậy các khoản chi của 37
38. NSNN không đúng mục đích, không tiết kiệm, hiệu quả kém sẽ gây tổn hại to lớn đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội. Xuất phát từ những lý do đó, trong quản lý các khoản chi của NSNN phải coi trọng mục tiêu tiết kiệm và hiệu quả. Nhằm đạt được tiêu chuẩn tiết kiệmvà hiệu quả trong quản lý các khoản chi của NSNN cần thiết phải quản lý chặt chẽ từ khâu xây dựng kế hoạch, xây dựng định mức, thường xuyên phân tích, đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm việc thực hiện các khoản chi của NSNN. Trên cơ sở đó đổi mới các biện pháp chi và cơ cấu chi, chuyển một NSNN mang tính chất bao cấp sang một NSNN phù hợp với kinh tế thị trường. - Gắn nội dung quản lý các khoản chi NSNN với nội dung quản lý các mục tiêu của kinh tế vĩ mô. Tăng cường việc làm, ổn định cán cân thành toán, kìm chế lạm phát luôn luôn là mục tiêu phấn đấu ở mọi quốc gia. Các mục tiêu đó có mối quan hệ hữu cơ với các khoản chi của NSNN. Các mục tiêu đó là cơ sở đặt ra yêu cầu cho việc thực hiện các khoản chi của NSNN. Ngược lại , các khoản chi của NSNN lại có tác động to lớn đến các mục tiêu của kinh tế vĩ mô. Chính vì vậy, trong quản lý chi NSNN cần phải chú ý mối quan hệ này, làm thế nào để các khoản chi NSNN có tác động tích cực đến việc thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô của Nhà nước. Ngược lại, phải trên cơ sở phân tích đánh giá thực trạng thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô để bố trí các khoản chi cho thích hợp. Để thực hiện các yêu cầu trên, điều quan trọng là phải tìm ra những biện pháp quản lý chi thích hợp đối với từng khoản chi cụ thể ở những hoàn cảnh cụ thể. Trong thực tiễn, đối với từng khoản chi có nhiều biện pháp quản lý khác nhau. Song biện pháp quản lý chi NSNN chung nhất là: + Thiết lập các định mức chi. Định mức chi vừa là cơ sở để xây dựng kế hoạch chi, vừa là căn cứ để thực hiện việc kiểm soát các khoản chi của NSNN. Nguyên tắc chung để thiết lập các định mức chi là vừa phải đảm bảo phù hợp với yêu cầu thực tiễn khách quan của các đơn vị thụ hưởng nguồn kinh phí của NSNN, vừa phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả. + Xác lập thứ tự ưu tiên các khoản chi của NSNN theo mức độ cần thiết đối với từng khoản chi trong tình hình cụ thể về phát triển kinh tế, xã hội, về việc thực hiện các chức năng của cơ quan công quyền. 38
39. + Xây dựng quy trình cấp phát các khoản chi chặt chẽ, hợp lý nhằm hạn chế tối đa những tiêu cực nảy sinh trong quá trình cấp phát, tạo điều kiện thuận lợi cho việc kiểm soát chi của các cơ quan có thẩm quyền. + Thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm toán nhằm ngăn chặn những biểu hiện tiêu cực trong việc sử dụng nguồn kinh phí của Nhà nước. Đồng thời qua quá trình thực hiện thanh tra, kiểm tra và kiểm toán phát hiện những bất hợp lý trong chính sách, chế độ nhằm hoàn thiện bổ sung chính sách, chế độ. 1.3. Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi Ngân sách Nhà nước Cân đối thu chi NSNN là một mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân, nó vừa là nguyên nhân vừa là kết quả của các mặt cân đối khác trong nền kinh tế quốc dân. Trong thực tiễn, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan mà hoạt động thu, chi NSNN không phải lúc nào cũng cân đối. Về khách quan, hoạt động thu, chi NSNN bắt nguồn từ hoạt động sản xuất kinh doanh trong nền kinh tế. Trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có hiệu quả, đạt tốc độ tăng trưởng cao, bền vững, nền kinh tế có tỷ lệ lạm phát thấp thì khả năng cân đối thu, chi NSNN được thực hiện tương đối thuận lợi. Ngược lại, trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có dấu hiệu suy thoái, lạm phát ở tốc độ cao thì khả năng cân đối thu, chi của NSNN gặp khó khăn. Về chủ quan, do những tác động của chính sách kinh tế xã hội của Nhà nước làm nảy sinh sự mất cân đối thu, chi của NSNN. Một hệ thống chính sách kinh tế xã hội phù hợp có tác động tích cực đến phát triển kinh tế xã hội và dựa trên khả năng của nguồn lực tài chính quốc gia thì khả năng cân đối thu - chi NSNN có điều kiện thực hiện. Ngược lại, một hệ thống chính sách chế độ kinh tế, xã hội mang ý chí chủ quan, không xuất phát từ thực trạng kinh tế - xã hội, không dựa trên khả năng nguồn lực tài chính quốc gia, thì vấn đề cân đối thu - chi NSNN khó đảm bảo. Tuỳ theo cách tiếp cận nguyên nhân của sự mất cân đối mà có các phương pháp giải quyết khác nhau. Tuy nhiên, phương pháp phổ biến hiện nay là: Thực hiện hình thức tín dụng Nhà nước vay nợ trong và ngoài nước để đảm bảo sự cân đối thu - chi NSNN, hình thành quỹ dự trữ, quỹ dự phòng tài chính 39
40. Việc quản lý cân đối thu - chi NSNN thực chất là việc quản lý thực hiện các biện pháp đó. 1.3.1.Quản lý tín dụng nhà nước Tín dụng nhà nước là một biện pháp huy động nguồn lực tài chính do Nhà nước thực hiện thông qua hình thức vay và cho vay. Tín dụng nhà nước xuất hiện nhằm đáp ứng yêu cầu giải quyết tình trạng thâm hụt NSNN (thu không đủ chi) và yêu cầu đầu tư phát triển kinh tế do Nhà nước thực hiện. Quản lý tín dụng nhà nước về thực chất là tính toán xác định nhu cầu nguồn lực tài chính cần thiết phải huy động qua con đường tín dụng; tính toán khả năng chi trả; lựa chọn các hình thức tín dụng thích hợp, quy định chặt chẽ quy trình giải ngân bảo đảm tính kịp thời; phân tích đánh giá tình hình sử dụng nguồn tín dụng trên góc độ đầu tư và hiệu quả. 1.3.2. Quản lý dự trữ, dự phòng tài chính của Nhà nước Trong quá trình vận động của kinh tế thị trường, nhiều rủi ro, bất trắc có thể xảy ra làm phương hại đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Trong điều kiện đó, việc thành lập và sử dụng các quỹ dự trữ, dự phòng tài chính của nhà nước là cần thiết nhằm khắc phục những rủi ro, bất trắc, tạo điều kiện đảm bảo sự cân đối trong hoạt động của NSNN. Thực chất của việc quản lý quỹ dự trữ, dự phòng tài chính của Nhà nước là việc xác lập các định mức trích, hình thành các quy chế sử dụng; xây dựng chế độ kiểm tra, kiểm soát thích hợp với các đặc điểm của quỹ dự trữ, dự phòng. 1.4. Phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý NSNN được nhìn nhận như là một biện pháp quản lý hoạt động của NSNN. Thực chất của việc phân cấp là việc phân chia trách nhiệm quản lý hoạt động của NSNN theo từng cấp chính quyền nhằm làm cho hoạt động của NSNN lành mạnh và đạt hiệu quả cao. Phân cấp hoạt động quản lý thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ, có phân công rành mạch theo quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền. Tư tưởng chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSNN theo Luật Ngân sách nhà nước (2002) là: 40
41. - Phân định rành mạch nhiệm vụ thu chi của từng cấp, cụ thể: Chia nguồn thu thành 3 loại: + Trung ương: 100% + Địa phương: 100% + Điều tiết theo tỷ lệ giữa TW và địa phương - Tập trung đại bộ phận nguồn thu tài chính lớn, ổn định cho NSTW, tạo cho NSĐP có nguồn thu gắn với địa bàn. 2. Quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước Các quỹ TCNN ngoài NSNN có nhiều loại khác nhau, đảm nhận các chức năng khác nhau và có mục đích sử dụng cụ thể khác nhau. Đối với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng nguồn tài chính trích từ NSNN chiếm tỷ trọng lớn thì việc quản lý chủ yếu là: xác lập các định mức trích hợp lý; xây dựng quy chế sử dụng quỹ phù hợp với mục đích cụ thể của quỹ; kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ việc tạo lập và sử dụng quỹ theo đúng quy định. Đối với loại quỹ đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá trình phát triển và tăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn, nguồn tài chính của quỹ chủ yếu là huy động từ nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức xã hội và các tầng lớp dân cư thì nội dung chủ yếu của quản lý quỹ là: xác định nhu cầu nguồn tài chính cần thiết phải hỗ trợ để thực hiện việc huy động; xác định các phương thức huy động hợp lý và các kênh huy động có hiệu quả; tính toán khả năng hoàn trả; xây dựng quy chế phân phối, sử dụng nguồn tài chính hợp lý theo mục tiêu của quỹ; và thực hiện kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ quá trình tạo lập và sử dụng quỹ nhằm đảm bảo hiệu quả hoạt động của quỹ. iii. tổ chức bộ máy quản lý tài chính nhà nước Nhằm thực hiện những nội dung quản lý TCNN như đã đề cập, việc nghiên cứu hình thành bộ máy quản lý TCNN là một đòi hỏi tất yếu khách quan. 1. Những căn cứ và nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCNN 1.1. Những căn cứ xác lập tổ chức bộ máy quản lý TCNN Hoạt động của bộ máy quản lý TCNN luôn luôn chịu sự chi phối của tổ chức bộ máy chính quyền và nội dung cơ chế hoạt động của các khâu của 41
42. TCNN. Do đó, việc thiết lập bộ máy quản lý TCNN phải dựa trên hai căn cứ chủ yếu: Một là, căn cứ vào sự hình thành hệ thống các cấp chính quyền và quá trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế, xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý nhà nước. Tài chính nhà nước là lĩnh vực quan trọng của hệ thống tài chính, đảm bảo tiền vốn cần thiết để duy trì hoạt động bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội do Nhà nước đảm nhận. Theo bản chất kinh tế thì TCNN là quan hệ tiền tệ gắn liền với phân phối và phân phối lại tổng sản phẩm quốc dân, nhằm hình thành các khoản thu nhập thuộc Nhà nước và được sử dụng để mở rộng sản xuất và thoả mãn các nhu cầu về văn hoá, xã hội, quốc phòng và quản lý. Chủ thể của các quan hệ tiền tệ này là các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý nhà nước và các doanh nghiệp nhà nước (toàn phần và hỗn hợp). Như vậy, xây dựng bộ máy quản lý TCNN trước hết phải xuất phát từ sự hình thành hệ thống chính quyền các cấp và quá trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý nhà nước. Quá trình hình thành hệ thống chính quyền và các cơ quan quản lý nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan của mọi thể chế chính trị, nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh thổ. Nói cụ thể hơn, sự ra đời của hệ thống chính quyền nhà nước nhiều cấp là tiền đề cần thiết xuất hiện hệ thống NSNN nhiều cấp. Phù hợp với mô hình tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống ngân sách nước ta bao gồm NSTW và ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Hai là, căn cứ vào đặc điểm, nội dung hoạt động của từng khâu của TCNN. Nội dung hoạt động của TCNN rất đa dạng. Nói đến TCNN không chỉ có ngân sách các cấp chính quyền mà còn bao gồm nhiều khâu riêng biệt khác, mỗi khâu hoàn thành những chức năng và nhiệm vụ đặc thù riêng. Như đã biết, hệ thống TCNN, nếu phân theo mục tiêu và nội dung hoạt động, bao gồm ngân sách các cấp chính quyền nhà nước, các quỹ ngoài ngân sách, tín dụng nhà nước và bao gồm cả tài chính doanh nghiệp nhà nước. Nhờ có chức năng hoạt động khác nhau của các khâu tài chính này, 42
43. Nhà nước tác động tích cực đến các quá trình kinh tế xã hội, giải quyết nhiều vấn đề theo ngành và lãnh thổ. Các quỹ ngoài ngân sách là khâu riêng biệt của TCNN. Mặc dầu các quỹ ngoài ngân sách chịu sự quản lý của chính quyền các cấp, nhưng được tách khỏi ngân sách và có tính độc lập nhất định. Chức năng chính của các quỹ ngoài ngân sách dù của bất kỳ cấp chính quyền nào đều nhằm bảo đảm kinh phí để thực hiện các biện pháp theo những mục tiêu riêng bằng các khoản trích phù hợp và bằng các nguồn vốn huy động khác. Việc tách các nguồn vốn cấp phát để thực hiện các biện pháp theo mục tiêu riêng khỏi nguồn vốn ngân sách, cho phép mở rộng nguồn vốn huy động bằng các khoản thu bổ sung như các khoản tiết kiệm, các khoản nộp và ủng hộ tự nguyện của các thể nhân và pháp nhân, các khoản thu từ xổ số kiến thiết hơn nữa điều đó đảm bảo cho việc sử dụng vốn đúng mục đích. Quy chế tự chủ của các quỹ ngoài ngân sách cho phép đảm bảo cấp phát kịp thời cho việc thực hiện các biện pháp, các chương trình văn hoá, xã hội quan trọng. Khác với ngân sách, quỹ ngoài ngân sách chịu sự điều chỉnh và kiểm tra ít hơn từ các tổ chức chính quyền Nhà nước. Do chỗ những thay đổi trong hướng sử dụng quỹ ngoài ngân sách được thực hiện không cần có sự tham gia của Quốc hội, nên tạo khả năng thực hiện chi các quỹ theo chế độ linh hoạt hơn và thúc đẩy mối quan tâm của các tổ chức sử dụng quỹ trong việc khai thác thêm nguồn vốn. Quỹ ngoài ngân sách còn đóng vai trò là nguồn tài chính dự trữ, giúp cho các cấp chính quyền trong những trường hợp khó khăn về tài chính, nhờ đó nâng cao tính cơ động của các nguồn tài chính trong khuôn khổ hệ thống TCNN thống nhất. Các quỹ ngoài ngân sách có những khác nhau cả về mục đích, chức năng hoạt động, cả về cấp quản lý. Theo chức năng hoạt động có thể chia các quỹ ngoài ngân sách thành các quỹ có tính chất kinh tế, quỹ có tính chất xã hội và quỹ có tính chất bảo vệ môi trường thiên nhiên. Theo cấp quản lý, các quỹ này có thể chia ra quỹ quốc gia và quỹ theo địa phương, vùng lãnh thổ. Các quan hệ tiền tệ tạo nên nội dung của tín dụng nhà nước cũng là một bộ phận cấu thành của TCNN. Quan hệ tín dụng nhà nước xuất hiện gắn liền với việc động viên vốn tiền tệ tạm thời nhàn rỗi của các doanh nghiệp, tổ chức và dân cư, để các tổ chức chính quyền sử dụng nhằm đảm bảo cấp phát kinh phí cho các khoản chi tiêu của Nhà nước. Việc thu hút 43
44. vốn tạm thời nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân được thực hiện bằng việc bán trên thị trường tài chính tín phiếu kho bạc và trái phiếu Chính phủ. Vốn được huy động trên thị trường tài chính sẽ được dùng để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội, chủ yếu thông qua việc cấp vốn thực hiện các chương trình cho vay dài hạn. Như vậy, những phân tích trên đây đã khẳng định rằng cách thức tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, quá trình phân cấp quản lý, đặc điểm, nội dung và cơ chế hoạt động của các khâu TCNN là căn cứ xuất phát để hình thành bộ máy quản lý TCNN phù hợp. 1.2. Những nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCNN Tổ chức quản lý tài chính một cách đúng đắn có ý nghĩa hàng đầu đối với việc huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài chính. Hiệu quả quản lý TCNN phần lớn phụ thuộc vào việc tổ chức hợp lý công tác của các chủ thể quản lý bao gồm các cơ quan tài chính từ Trung ương xuống địa phương, cơ quan thuế nhà nước và bộ máy quản lý tài chính trong các ngành kinh tế quốc dân. Nhằm nâng cao hiệu lực quản lý, việc tổ chức bộ máy quản lý TCNN cần phải dựa trên các nguyên tắc sau đây: Một là, Quán triệt nguyên tắc thống nhất, tập trung - dân chủ trong tổ chức bộ máy quản lý TCNN. Nguyên tắc tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản, là “xương sống” của hệ thống quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước ta. Trong tổ chức bộ máy quản lý TCNN phải coi trọng nguyên tắc tập trung dân chủ, vừa phát huy sức mạnh của cả hệ thống, đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia, vừa đảm bảo tính năng động sáng tạo của mọi cấp quản lý trong việc xử lý các vấn đề tài chính và NSNN. Đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia là điều kiện quan trọng để đưa mọi hoạt động TCNN, hoạt động thu, chi NSNN các cấp vào nền nếp, theo đúng quỹ đạo quản lý kinh tế tài chính của Nhà nước, tạo nên mối liên hệ gắn bó hữu cơ giữa các khâu của hệ thống TCNN, làm cho hoạt động TCNN phù hợp, phục vụ và thúc đẩy các hoạt động kinh tế xã hội. Thực hiện yêu cầu đó đòi hỏi phải nâng cao năng lực quản lý thống nhất của Nhà nước Trung ương thông qua việc ban hành các chính sách, chế độ chi tiêu, định mức thu, chi tài chính, thu, chi NSNN, bằng việc phát huy triệt để quyền lực của Quốc hội trong việc quyết định dự án ngân sách 44
45. và phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách. Đồng thời, cần phải nâng cao vai trò điều hành của các cơ quan chấp pháp và các cơ quan chuyên môn trong quá trình lập, chấp hành dự án ngân sách và quản lý TCNN. Mặt khác, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ đòi hỏi phải có sự phân cấp trách nhiệm, quyền hạn cho cấp dưới và cho địa phương. Chính quyền các cấp có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra vệc thực hiện, đảm bảo thực hiện nghiêm túc các chính sách, chế độ chi tiêu, định mức thu, chi tài chính Nhà nước đã ban hành. Chính quyền nhà nước các cấp không được tự ý ban hành các chính sách chế độ tài chính riêng trái với quy định của Trung ương, phải thực hiện nhiệm vụ thu, chi TCNN theo đúng kế hoạch, chính sách chế độ tài chính do Trung ương quy định thống nhất. Đồng thời, chính quyền địa phương, các cơ quan quản lý tài chính cấp dưới được giao trách nhiệm và quyền hạn phù hợp, đảm bảo cho các quyết định quản lý được đưa ra trên những cơ sở thông tin đầy đủ, có căn cứ và phát huy được vai trò chủ động sáng tạo, ý thức trách nhiệm của các chủ thể quản lý TCNN trong việc xây dựng kế hoạch thu chi hàng năm và trong quá trình thực hiện kế hoạch đó. Hai là, Thực hiện nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương và vùng lãnh thổ trong tổ chức bộ máy quản lý TCNN. Chuyên môn hoá theo ngành và phân bố theo vùng lãnh thổ là đặc trưng, có tính quy luật của quá trình phát triển lực lượng sản xuất. Hệ thống quản lý phải được tổ chức phù hợp với sự phát triển lực lượng sản xuất. Với tư cách là một bộ phận trong hệ thống quản lý nói chung, tổ chức bộ máy quản lý TCNN không thể tách khỏi nguyên tắc phổ biến này. Tổ chức quản lý theo chuyên ngành không chỉ đảm bảo quản lý thống nhất, chặt chẽ mọi nguồn TCNN về chính sách chế độ chi tiêu, định mức thu, chi tài chính, mà còn tạo điều kiện phát triển hình thức và phương pháp cấp phát, quản lý tài chính phù hợp với đặc điểm của ngành kinh tế kỹ thuật. Mặt khác tổ chức quản lý theo ngành cần được kết hợp với phân cấp quản lý cho địa phương và vùng lãnh thổ, thể hiện ở sự phân biệt quyền hạn, trách nhiệm quản lý nhà nước của cấp tỉnh, thành phố. Đó cũng là sự thể hiện và cụ thể hoá nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý kinh tế phù hợp với cơ cấu ngành và cơ cấu lãnh thổ trong từng giai đoạn, và cũng là điều kiện bảo đảm cho chính quyền địa phương phát huy tính tích cực chủ động sáng tạo của mình trong việc thực hiện chức năng quản lý toàn diện 45
46. trên phạm vi đơn vị hành chính – lãnh thổ. Hai mặt quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ không tách biệt nhau, không phải Bộ chỉ quản lý theo ngành mà không có trách nhiệm quản lý theo lãnh thổ, cũng như không phải chính quyền địa phương chỉ quản lý theo lãnh thổ tách khỏi quản lý ngành. Quán triệt nguyên tắc trên đây, bộ máy quản lý TCNN cần phải được tổ chức vừa theo hệ thống chuyên ngành thống nhất từ Trung ương xuống các địa phương trong cả nước, đồng thời chịu sự chỉ đạo song trùng của các cấp chính quyền địa phương. Cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ quản lý theo ngành của Bộ Tài chính và các cơ quan trung ương đối với toàn bộ hoạt động TCNN, đồng thời cần quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền và cơ quan tài chính địa phương đối với hoạt động TCNN diễn ra trên địa bàn lãnh thổ ở địa phương. Những yêu cầu này cần được quy định rõ trong Luật Ngân sách nhà nước, Luật Ngân hàng nhà nước và các văn bản pháp luật khác của Nhà nước về chức năng nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước trung ương và địa phương trong quản lý TCNN. Ba là, quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong tổ chức bộ máy quản lý TCNN. Tiết kiệm và hiệu quả là những vấn đề mang tính quy luật của mỗi chế độ kinh tế xã hội, nó vừa là mục tiêu, vừa là tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả hoạt động của mọi hệ thống quản lý. Yêu cầu của nguyên tắc này vận dụng vào việc tổ chức bộ máy quản lý thể hiện ở chỗ, một tổ chức được coi là có hiệu quả nếu nó được xây dựng để giúp cho việc hoàn thành các mục tiêu quản lý với mức tổi thiểu về chi phí. Quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả đòi hỏi tổ chức bộ máy quản lý TCNN phải phù hợp với tổ chức bộ máy hành chính và phân cấp quản lý kinh tế tài chính giữa các cấp chính quyền nhà nước, ở đây đòi hỏi phải có sự tương hợp giữa quyền hạn và trách nhiệm. Đồng thời bộ máy quản lý phải được tổ chức phù hợp với đặc điểm, nội dung và cơ chế hoạt động của các khâu TCNN trong điều kiện kinh tế thị trường. Chuyển sang kinh tế thị trường, phạm vi, nội dung, cơ chế hoạt động của hệ thống các khâu TCNN đã có nhiều thay đổi, ở đây đòi hỏi phải thiết kế một bộ máy tổ chức gồm các bộ phận, các cá nhân phù hợp với yêu cầu mới của hoạt động TCNN. Hơn nữa một vị trí công tác hay một bộ phận trong cơ cấu tổ chức phải được xác định rõ ràng mục tiêu cần phải đạt, nội dung hoạt động và 46
47. trách nhiệm, quyền hạn được giao, tiêu chuẩn cho từng chức danh cán bộ, cũng như những mối liên hệ với các bộ phận công tác khác. Để đạt được hiệu quả về mặt tổ chức còn cần phải thấy rõ giới hạn về tầm quản lý, ở chỗ, ở mỗi cương vị quản lý đều có một số giới hạn nhất định những người mà một cá nhân có thể quản lý có kết quả. Yêu cầu này đòi hỏi phải thu gọn các đầu mối quản lý, tinh giản bộ máy, bớt khâu trung gian, tạo cho bộ máy tổ chức quản lý có hiệu quả. 2. Chức năng, nhiệm vụ của bộ máy quản lý tài chính nhà nước hiện nay ở Việt Nam Theo Hiến pháp, quản lý chung về tài chính trên phạm vi cả nước thuộc Quốc hội và Chính phủ, còn quản lý các hoạt động nghiệp vụ tài chính là trách nhiệm của bộ máy tổ chức các cơ quan tài chính, nhờ đó Nhà nước lãnh đạo, điều hành mọi hoạt động tài chính trong tất cả các bộ phận và lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân. Bộ Tài chính và các cơ quan tài chính cấp dưới của nó, các tổ chức quản lý tài chính chuyên ngành thực hiện toàn bộ công tác quản lý TCNN. Xuất phát từ yêu cầu giải quyết các nhiệm vụ gắn liền với đổi mới cơ chế quản lý kinh tế xã hội, hiện nay cơ cấu tổ chức bô máy quản lý TCNN đã được hoàn thiện thêm một bước. So với trước đây, cơ cấu tổ chức mới đã có những thay đổi đáng kể, nhằm hướng vào việc nâng cao hiệu quả quản lý TCNN. Những thay đổi trong cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý TCNN được quyết định bởi chức năng, vai trò mới của Bộ Tài chính, như là một trong những bộ kinh tế chủ yếu, đóng vai trò quan trọng trong tiến trình chuyển đổi nền kinh tế từ kế hoạch hoá tập trung, bao cấp sang kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Những thay đổi đó dựa trên cơ sở tăng cường vai trò điều chỉnh vĩ mô của TCNN và áp dụng rộng rãi biện pháp kinh tế trong quản lý gắn liền với việc mở rộng tính độc lập, tự chủ của các địa phương, các doanh nghiệp. 2.1. Chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tài chính (*) Bộ Tài chính là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính, ngân sách nhà nước, thuế, phí, lệ phí và thu khác của ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, các quỹ TCNN, đầu tư tài chính, tài chính doanh nghiệp và hoạt động dịch vụ tài chính (gọi chung là lĩnh vực tài (*) Tham khảo Nghị định của Chính phủ số 77/2003/NĐ-CP ngày 01/07/2003 quy định chức năng, nhiệm vụ - quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính 47